Serbien: Justiz pendelt zwischen europäischem Anspruch und autokratischer Realität

Serbien befindet sich seit dem Ende des Milošević-Regimes im Jahre 2000 auf einem langen, steinigen Weg zu einem Justizsystem, das den Vorgaben des europäischen Integrationsprozesses hinsichtlich seiner institutionellen Unabhängigkeit und des Schutzes individueller Interessen der Bürger*innen besser entsprechen würde. Obwohl sich das Land unter der Führung von Staatspräsident Aleksander Vučić formal zum EU-Erweiterungsprozess bekennt, bestehen nicht erst seit dem Umgang mit den Studierendenprotesten in 2025 ernsthafte Zweifel an der Aufrichtigkeit dieser Beteuerungen. Diesen dürfte mit Blick auf die jüngste Verabschiedung eines kontroversen Gesetzespakets zur Neuordnung bestimmter Teile des Justizsystems weitere Nahrung gegeben werden, denn sie stehen explizit im Kontext des unbedingten Machterhalts der regierenden Serbischen Fortschrittspartei (SNS). 

Der folgende Text des Rechtsexperten Miodrag Jovanović* (ordentlicher Professor an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Belgrad) wirft ein Schlaglicht auf diese Entwicklung und ordnet für boell.de die möglichen Konsequenzen für den weiteren Pfad des Landes ein.

Seit Montesquieu in seinem Werk „Vom Geist der Gesetze“ das theoretische Modell der Gewaltenteilung dargelegt hat, gilt die Position der Justiz als dritte Gewalt als Ideal eines gut geordneten politischen Systems. Das grundlegende Merkmal einer so konstituierten Justiz ist ihre institutionelle Unabhängigkeit, das seit der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts neben Richter*innen zunehmend auch für eine Stärkung der institutionellen Autonomie von Staatsanwaltschaften gilt. Antworten auf die Frage, was genau unter dieser Unabhängigkeit und ihrer Bedeutung für die Demokratie zu verstehen ist, können sich selbst zwischen Staaten derselben Rechtsfamilie oder etablierten konstitutionellen Demokratien unterscheiden. Dies gilt auch, weil bestimmte normative und institutionelle Regelungen in einem soziopolitischen Umfeld nicht unbedingt negative Folgen haben müssen, während sie in einem anderen Umfeld der Hauptgrund für den Zusammenbruch der Gewaltenteilung und der Rechtsstaatlichkeit sein können. So hört man nur selten besorgte Stimmen zur funktionalen Unabhängigkeit der Justiz in der Schweiz, wo Bundesrichter*innen geradezu angehalten sind, Mitglied einer politischen Partei zu sein, oder in Deutschland, wo die Staatsanwaltschaft dem Justizminister unterstellt ist, der befugt ist, allgemein verbindliche Weisungen an die Staatsanwälte zu erteilen.

Die Dynamik der Justizreformen in Serbien wird verständlich, wenn sie im Kontext des verschleppten Übergangs vom zentralistischen Regierungssystem Ex-Jugoslawiens gesehen wird.

Obwohl dies mitunter Zweifel an der Sinnhaftigkeit eines Vergleichs verschiedener Rechtssysteme befördert hat, wurden derartige Analysen nach dem 2. Weltkrieg immer wieder vorgenommen und haben nach 1990 insbesondere auf europäischem Boden weiter an Bedeutung gewonnen. Mit Blick auf die umfangreiche Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zur richterlichen Unabhängigkeit, die Berichte der Venedig-Kommission des Europarats (Europäische Kommission für Demokratie durch Recht) über die Standards der Unabhängigkeit von Justiz und Staatsanwaltschaft und die kontinuierlichen Aktivitäten des europäischen Berufsverbands der Richter und Staatsanwälte (Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés, MEDEL) als Reaktion auf Angriffe auf die Unabhängigkeit und Autonomie von Justiz und Staatsanwaltschaft kann mit Fug und Recht von bestimmten Standards guter Rechtsprechung auf europäischem Boden gesprochen werden. An ihnen hat sich auch Serbien seit Beginn seines demokratischen Übergangs- und Konsolidierungsprozesses wiederholt orientiert – zuletzt in systematischer Weise durch die Verfassungsreformen von 2022.

Die Justiz in Serbien geht den langen Weg der Reformen

Die gegenwärtige Dynamik der Justizreformen in Serbien wird nur dann vollauf verständlich, wenn sie im Kontext eines über Jahrzehnte verschleppten Übergangs vom zentralistischen Regierungssystem Ex-Jugoslawiens gesehen wird. In dessen Modell der einheitlichen Machtausübung galt die Justiz nicht als eigenständige Säule – eine Auffassung und Praxis, die „nicht nur in realer, sondern auch in normativer Hinsicht entscheidend zum Verlust der Unabhängigkeit und Autonomie der Justiz und der Richter beigetragen (sofern es vor dieser Periode überhaupt eine gab) und eine schwer zu überwindende Gewohnheit der Unterwerfung oder im besten Fall des Gehorsams geschaffen hat“ (Rakić-Vodinelić 2012: 17). Wie eine aktuelle Studie zur Justizkultur in Serbien zeigt, ist das fehlende Bewusstsein für die Unabhängigkeit der Justiz im Lande weiterhin stark ausgeprägt. Dies zeigt sich am deutlichsten in der Bereitschaft von Richter*innen, sich in politisch sensiblen Fällen insbesondere dem Einfluss der Exekutive zu beugen. Die Situation der „nach dem monokratischen Prinzip mit strenger Zentralisierung und Hierarchie organisierten“ Staatsanwaltschaft ist in dieser Hinsicht noch schwieriger (Lazić 2019:3).

Im Laufe der letzten zwanzig Jahre wurden mehrere – offenkundig unzulängliche – Versuche unternommen, diese Situation zu ändern. Die Venedig-Kommission stellte in ihrer Stellungnahme zur 2006 verabschiedeten serbischen Verfassung fest, dass „der Gesamteindruck einer übermäßigen Einflussnahme des Parlaments auf die Justiz bestehen bleibt”, und warnte vor einer exekutiven Steuerung der Staatsanwaltschaft. Die folgenden Reformrunden (bis 2012) wiesen häufige und politisch unzureichend durchdachte Änderungen der Organisationsgesetze zu Gerichten und Staatsanwaltschaft auf, die „radikal und aus verfassungsrechtlicher Sicht umstritten waren“ (Rakić-Vodinelić 2012: 84). Hinzu kamen Maßnahmen des Verfassungsgerichts, das „sich in den anschließenden Verfahren […] nicht als konsequenter Hüter der Rechtsstaatlichkeit positionierte“ (ebd.: 81).

Wie eine aktuelle Studie zur Justizkultur in Serbien zeigt, ist das fehlende Bewusstsein für die Unabhängigkeit der Justiz im Lande weiterhin stark ausgeprägt. 

Der im Jahr 2018 unter der SNS-geführten Regierung unternommene Versuch einer weiteren verfassungsrechtlich abgesicherten Reform des Justizwesens stieß auf entschiedenen Widerstand seitens der Fachöffentlichkeit. Dieser Prozess wurde 2021 auf einer geänderten normativen Grundlage und im Rahmen der EU-Beitrittsagenda Serbiens neu gestartet und am 16. Januar 2022 in einem Referendum abgeschlossen. In der Einschätzung von Fachleuten bleibt dessen Legitimität angesichts der sehr geringen Wahlbeteiligung (30,64 Prozent) und des Umstands, dass das betreffende Gesetz von einem Parlament verabschiedet worden war, in dem aufgrund eines Wahlboykotts praktisch keine oppositionellen Kräfte vertreten waren, allerdings mehr als fraglich. 

Auf der normativen Ebene lassen sich jedoch eindeutig einige Verbesserungen feststellen. Zu den wichtigsten Verbesserungen im Bereich der Justiz gehörten die Sicherung der Unkündbarkeit des Richteramtes und der persönlichen Unabhängigkeit der Richter*innen (u. a. durch eine präzisere Regelung der Unversetzbarkeit und die Ausweitung der richterlichen Immunität für geäußerte Meinungen), wobei deren Wahl statt dem Parlament nun dem sogenannten Hohen Justizrat obliegt, von dessen elf Mitgliedern sechs von Richter*innen selbst gewählt werden. Ähnliche Veränderungen betrafen die Staatsanwält*innen, die nun ebenfalls von einem Selbstverwaltungsorgan (Hoher Staatsanwaltsrat) gewählt werden, nicht ohne ihre Zustimmung versetzt werden können und die Möglichkeit erhielten, gegen eine verbindliche Anweisung eines ihnen unmittelbar vorgesetzten Staatsanwalts Einspruch zu erheben. 

Zwar beanstandete die Fachöffentlichkeit in Serbien damals, dass zusätzlich eine gestärkte Haushaltsautonomie der Justiz und eine verbesserte Aufsicht über die Ermittlungsbehörden wünschenswert wäre. Die Venedig-Kommission kam trotz einiger Einschränkungen hinsichtlich der Politisierung der Justiz zu dem Schluss, dass die verabschiedeten normativen Lösungen „das Potenzial haben, bedeutende positive Veränderungen für die serbische Justiz zu bewirken“, warnte jedoch zugleich, dass dies entscheidend von ihrer Umsetzung abhängt.

„Mrdić-Gesetze“ vom Februar 2026 offenbaren alte Gewohnheiten

Der Einsturz des Bahnhofvordaches in der nordserbischen Stadt Novi Sad am 1. November 2024, bei dem insgesamt sechzehn Menschen ums Leben kamen, entfachte eine öffentliche Debatte über die strafrechtliche Verantwortung für die mutmaßlich auf Korruption zurückzuführende mangelhafte Bauausführung. Nachdem die Regierung zunächst rundweg abgestritten hatte, dass überhaupt ein Umbau des Vordaches stattgefunden hatte, ging sie nach einer Relativierung der Tragödie durch die ihr hörige Boulevardpresse zu einer offenen politischen Konfrontation mit all denen über, die Rechenschaft gefordert hatten. In dem Maße, wie die Proteste von Studierenden und Bürger*innen ins ganze Land auszustrahlen begannen, gerieten auch jene Teile der Justiz, die nicht als verlängerter Arm der Exekutive agieren wollten, ins Visier des Regimes. Die Konfrontation verschärfte sich insbesondere nach dem 1. August 2025, als auf Anordnung der Staatsanwaltschaft für organisierte Kriminalität TOK (Tužilaštvo za organizovani kriminal) eine größere Anzahl hochrangiger Personen festgenommen wurde, darunter die ehemaligen Minister für Bau, Transport und Infrastruktur Goran Vesić und Tomislav Momirović. 

Das Maß war endgültig voll, als die TOK im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten bei der Aufhebung des Kulturerbe-Status eines Gebäudes in der Belgrader Innenstadt („Generalstab“) – das Präsident Vučić im Rahmen eines außenpolitisch motivierten Immobiliendeals Donald Trumps Schwiegersohn Jared Kushner als Bauplatz für ein Nobelhotel angeboten hatte – Anklage gegen den amtierenden Kulturminister Nikola Selaković und drei weitere Personen stellte. Die Bemühungen der Strafverfolgungsbehörden, die strafrechtliche Verantwortung von Vertretern höchster Regierungskreise gerichtlich feststellen zu lassen, wurden sofort als „Staatsstreich der Staatsanwaltschaft” gebrandmarkt und der Staatspräsident höchstselbst bezeichnete diejenigen, die im Einklang mit ihren verfassungsmäßigen und gesetzlichen Befugnissen gehandelt hatten, als „korrupte Bande”. Damit war der Startschuss für Aktivitäten gegeben, um die TOK auf Linie zu bringen und jeglichen weiteren Widerstand im Justizbereich zu brechen. 

Der Einsturz des Bahnhofvordaches in Novi Sad am 1. November 2024, bei dem sechzehn Menschen ums Leben kamen, entfachte eine Debatte über die strafrechtliche Verantwortung für die mutmaßlich auf Korruption zurückzuführende mangelhafte Bauausführung.

Zu diesem Zweck wurde schließlich der SNS-Abgeordnete und Vorsitzende des Ausschusses für Justiz, öffentliche Verwaltung und lokale Selbstverwaltung Uglješa Mrdić beauftragt, dem Parlament in einem Eilverfahren ohne öffentliche Debatte ein Gesetzespaket zur Novellierung der Gesetze über den Hohen Staatsanwaltsrat, die Sitze und territoriale Zuständigkeit von Gerichten und Staatsanwaltschaften, die Organisation und Zuständigkeit der staatlichen Behörden zur Bekämpfung von Hightech-Kriminalität sowie die Staatsanwaltschaft und die Richter vorzulegen. Der Grundgedanke aller hierbei verabschiedeten Maßnahmen ist die Wiederherstellung der politischen Kontrolle über die Arbeit der Staatsanwaltschaften und Gerichte. 

Dazu zählt die entscheidende Schwächung der Fähigkeit der TOK zur Bekämpfung von organisierter Kriminalität auf höchster Ebene, indem alle Staatsanwält*innen, die bisher als Spezialist*innen an dieses Organ abgeordnet waren, an ihre Heimatstaatsanwaltschaften zurückbeordert werden. Derartig komplexe Fälle sollen in Zukunft von einer Sonderabteilung für Hightech-Kriminalität behandelt werden, deren Leiter von der vollständig politisch kontrollierten Obersten Staatsanwaltschaft in Belgrad ernannt wird. Ebenso besorgniserregend ist die Schaffung eines völlig neuen und mit loyalen Richter*innen zu besetzenden Gerichts in Belgrad, das für die Verhandlung von Fällen im Zusammenhang mit der EXPO 2027 zuständig wäre, die ein enormes Korruptionspotenzial birgt. Nicht unerwähnt bleiben soll auch die Beschneidung der Autonomie der Obersten Staatsanwaltschaft, die bei ihren internationalen Aktivitäten nunmehr auf die Zustimmung des Justizministeriums angewiesen ist. Überdies wird eben jene Kommission wieder abgeschafft, die Staatsanwält*innen bei ihrem Kampf gegen unrechtmäßige und politisch motivierte Anweisungen von Vorgesetzten unterstützen sollte. 

Schlussfolgerungen

Der Namensgeber des Gesetzespakets hat im Übrigen unumwunden zugegeben, dass sein Sinn darin besteht, jedwede Beteiligung der Justiz an staatsfeindlichen „farbigen Revolutionen“, die sich in der Verhaftung von SNS-Ministern zeige und letztendlich die Inhaftierung von Staatspräsident Aleksander Vučić zum Ziel habe, zu unterbinden. Damit wird augenscheinlich, dass Vučićs eigene Botschaft an die am Referendum über die Justizreformen von 2022 teilnehmenden Wähler*innen – in der er seine Hoffnung zum Ausdruck brachte, dass eine Mehrheit von ihnen für „Rechtsstaatlichkeit, eine substanziell unabhängige Justiz und eine autonome Staatsanwaltschaft“ stimmen würden – augenzwinkernd gemeint war. Für Vučić ist eine „autonome“ Justiz nämlich dadurch gekennzeichnet, dass sie amtierende Machthaber und mit ihnen verbundene Personen von strafrechtlicher Verfolgung ausnimmt und ihnen vollständige Straffreiheit garantiert.

Solange die große Mehrheit der Richter*innen und Staatsanwält*innen Serbiens bereit war, sich genau so zu verhalten, konnte Vučić ohne großes Risiko Änderungen der Verfassungsnormen und Gesetze zustimmen, zumal er damit auch einige der gegenüber Brüssel eingegangenen Verpflichtungen im Rahmen der Vorbereitung des EU-Erweiterungsprozesses erfüllen konnte. In dem Moment jedoch, als Teile der Staatsanwaltschaft und der Justiz tatsächlich begannen, die Konturen einer echten, unabhängig agierenden staatlichen Gewalt zu zeigen und auch potenzielle Straftäter an der Spitze des Staates zu verfolgen, musste Vučić mit einer gewaltsamen Neufassung des etablierten normativen Rahmens zur Unabhängigkeit der Justiz die Notbremse ziehen. 

Trotz der flagranten Verfassungswidrigkeit der Mrdić-Gesetze braucht er dabei keine Gefahr vonseiten des Verfassungsgerichts befürchten. Denn an dessen Spitze steht mit Prof. Vladan Petrov ein Mann, der monatelang in regierungsfreundlichen Fernsehsendern den Ansichten des Staatspräsidenten das Wort redete. Es liegt daher an den Staatsanwält*innen und Richter*innen selbst, entschlossen für die Wahrung ihrer in der Verfassung verankerten Unabhängigkeit und Autonomie einzutreten. Ein Weg dazu ist die kompromisslose und unvoreingenommene Ausübung ihrer Befugnisse. Zugleich setzen sie sich aber auch – was für diesen Berufstand in der Tat eher untypisch ist – in der medialen Öffentlichkeit und auf der Straße für die Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit und der Judikative ein. In beiden Rollen werden sie von weiteren Teilen der Rechtsberufe sowie von jenen Bürger*innen unterstützt, die in Serbien weiterhin sehnlich auf eine echte Reform der Justiz warten.

Dieser Text ist eine lektorierte Übersetzung ins Deutsche. Eine längere Originalversion in serbischer Sprache wurde zuerst von unserem Regionalbüro in Belgrad veröffentlicht.