Der Vorschlag der EU-Kommission für ein Gesetz zur Beschleunigung der Industrie (Industrial Accelerator Act, IAA) zeigt, dass Industriepolitik auf EU-Ebene salonfähig geworden ist. Während er echte Fortschritte markiert, tragen zentrale Lücken im Text die Handschrift politischer Kompromisse.
Als die Europäische Kommission Anfang dieses Jahres ihren Vorschlag für ein Gesetz zur Beschleunigung der Industrie (IAA) vorstellte, sprach Stéphane Séjourné, Exekutiv-Vizepräsident der EU-Kommission, von einem „Paradigmenwandel – etwas, das noch vor wenigen Monaten undenkbar gewesen wäre“. Dieser Anspruch verpflichtet. Der IAA-Vorschlag bestätigt, dass Industriepolitik auf EU-Ebene salonfähig geworden ist, und der Kommissionsvorschlag markiert echte Fortschritte: er adressiert nicht nur das Angebot, sondern auch die Nachfrage und verankert erstmals eine Neuausrichtung in Bezug auf heimische Herstellung (Made in Europe) im EU-Recht. Zugleich trägt er die Handschrift politischer Kompromisse, die ihn schwächen. Zentrale Lücken im Text riskieren, dass die Umsetzung weiter hinter den Ankündigungen zurückbleibt – und damit, dass gute Ideen verbrannt werden, bevor sie wirken können. Ob der IAA tatsächlich einen Wendepunkt markiert, wird sich in den nun beginnenden Verhandlungen im Parlament und im Rat zeigen.
Die Industrie beschleunigen – aber in welche Richtung?
Der rhetorische Anspruch des Kommissionsvorschlags verweist auf einen echten Wandel. Die europäische Industrie steht zunehmend unter Druck: strukturell hohe Energiekosten, wachsende globale Überkapazitäten, fragile Lieferketten und die zunehmende Instrumentalisierung des Handels durch Großmächte. In Reaktion darauf hat die Europäische Union (EU) schrittweise die Industriepolitik neu für sich entdeckt: industriepolitische Instrumente werden in Brüssel nicht mehr als reine Marktverzerrung, sondern zunehmend als strategische Notwendigkeit betrachtet.
Der Gesetzesentwurf der Europäischen Kommission stellt einen Bruch mit der langjährigen Freihandelsorthodoxie der EU in der Industrie- und Handelspolitik dar.
Der Industrial Accelerator Act (IAA) ist das Kernstück des „Clean Industrial Deal“ der Europäischen Kommission und ihres Versuchs, Wettbewerbsfähigkeit, Resilienz und Dekarbonisierung miteinander zu verbinden. Er wird in Teilen Europas weithin als Europas „Made in Europe“-Moment gefeiert – und in anderen Teilen mit ähnlicher Vehemenz kritisiert. Der Gesetzesentwurf der Europäischen Kommission stellt einen Bruch mit der langjährigen Freihandelsorthodoxie der EU in der Industrie- und Handelspolitik dar.
Der IAA ist zugleich Beleg dafür, dass Industriepolitik auf EU-Ebene zunehmend zum Mainstream wird – und dass der Paradigmenwechsel noch nicht in Gänze vollzogen ist. In seinen Ideen, Instrumenten und Ansprüchen markiert der IAA echte Fortschritte. Doch der Vorschlag läuft Gefahr, mehr zu versprechen, als der Text halten kann – und damit das Risiko einzugehen, dass dieser notwendige Paradigmenwechsel an Inkohärenzen und Lücken scheitert.
Der IAA ist zugleich Beleg dafür, dass Industriepolitik auf EU-Ebene zunehmend zum Mainstream wird.
Das Gesetz zur Beschleunigung der Industrie hatte sich bereits verändert, bevor die Kommission ihren Vorschlag präsentierte. Was zunächst als „Industrial Decarbonisation Accelerator Act“ angekündigt worden war, erschien schließlich – nach erheblichen Verzögerungen und internen Debatten innerhalb der Europäischen Kommission – einfach als „Industrial Accelerator Act“. Das „D“ – für Dekarbonisierung – wurde erstmals in der Rede zur Lage der Union von EU-Kommissionspräsidentin von der Leyen im September 2025 weggelassen. Dies ist nicht nur eine Frage der Namensgebung: Während die Initiative ursprünglich als Unterstützung für industrielle Dekarbonisierung angekündigt wurde, setzt der Vorschlag ein Reindustrialisierungsziel: Die zentrale Zielsetzung in Art. 2 sieht vor, dass die verarbeitende Industrie bis 2035 mindestens 20 Prozent des EU-BIP ausmachen soll. Die Dekarbonisierung wurde in eine umfassendere Wettbewerbsagenda eingebunden, was die Frage aufwirft, wie grün die industrielle Zukunft ist, auf die das Gesetz zusteuert.
Der Industrial Accelerator Act baut auf bekanntem Terrain auf
Viele der Kerninstrumente des IAA haben direkte Vorläufer im Net-Zero Industry Act (NZIA), der erst vor zwei Jahren verabschiedet wurde: beschleunigte Genehmigungsverfahren, „One-Stop-Shops“ für öffentliche Förderung und Kriterien, die öffentliche Förderung an Nachhaltigkeits- und Resilienzaspekte knüpfen. Der IAA weitet dieses Instrumentarium von Klimatechnologien (cleantech, Geltungsbereich des NZIA) auf traditionelle Industrien wie etwa Stahl, Metalle, Autoindustrie und Zement aus und geht in einigen Aspekten noch einen Schritt weiter.
Im Rahmen des NZIA führten Nachhaltigkeits- und Resilienz-Kriterien einen neuen Grundsatz in die EU-Industriepolitik ein: nämlich dass bei der öffentlichen Beschaffung und bei Auktionen für erneuerbare Energien andere Faktoren als nur der Preis rechtmäßig berücksichtigt werden können (wie ökologische Nachhaltigkeit, Resilienz der Lieferkette/Dominanz eines einzelnen Lieferanten, Cybersicherheit sowie soziale oder beschäftigungsbezogene Bedingungen). In der Praxis bleiben diese Kriterien jedoch recht weit gefasst, unter anderem aufgrund von Ausnahmeregelungen, die es nationalen Behörden durch eine eingebaute Kostenschwelle ermöglicht, solche nicht preisbezogenen Kriterien zu umgehen.
Auf die Logik des NZIA aufbauend führen die Low-Carbon-Kriterien des IAA verbindliche Mindestquoten für nachhaltige Industrieprodukte im öffentlichen Beschaffungswesen ein: Mindestens 25 Prozent des beschafften Stahls und Aluminiums sowie fünf Prozent des Betons müssen emissionsarm sein. Gleichzeitig führt der IAA mittels Kriterien zur „Unionsherkunft“ erstmals explizite Formulierungen zu einem heimischen Anteil im EU-Recht ein – eine politisch bedeutsame Abkehr von der langjährigen Freihandelsorthodoxie der EU.
Mindestens 25 Prozent des beschafften Stahls und Aluminiums sowie fünf Prozent des Betons müssen emissionsarm sein.
Über die Low-Carbon-Kriterien will die Europäische Kommission Leitmärkte für emissionsarme Industrieprodukte schaffen, bei denen der Aufpreis („green premium“) bislang ein Hindernis für die Skalierung darstellt. Strukturierte öffentliche Nachfrage, so die Logik, kann aufstrebende Klimatechnologien in der Phase unterstützen, in der sie teurer sind als konventionelle Alternativen. Die verbindlichen Anforderungen gelten jedoch nur für das öffentliche Beschaffungswesen, während die Bestimmungen für Zuschüsse, Darlehen und Garantien, über die die Mitgliedstaaten den Großteil der Industrieförderung lenken, wesentlich lockerer sind. Private Käufer unterliegen diesen Verpflichtungen nicht. Zudem ist die zentrale Definition dessen, was als emissionsarm (low carbon) gilt, noch nicht festgelegt und an noch nicht verabschiedete Rechtsakte weiter verwiesen – was genau in dem Moment Unsicherheit schafft, in dem der IAA eigentlich Investitionen beschleunigen soll. Und noch etwas glänzt durch Abwesenheit: Ein spezielles Label für emissionsarmen Stahl, das in früheren durchgesickerten Entwürfen enthalten war, sucht man nun vergebens. Ohne eine gemeinsame europäische Definition droht der Begriff „Niedrigemissions-Stahl“ Gefahr in verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt zu werden. Genau der Leitmarkt, den der IAA schaffen soll, würde damit fragmentiert.
Auch die Kriterien zur „Herkunft aus der Union“ zeigen Ambivalenzen. Eine derart explizite Formulierung im EU-Recht ist beispiellos und markiert – so umstritten sie auch sein mag – einen echten Wandel hin zu einem „Buy European“. Doch was laut aktuellem Kommissionsvorschlag als „Unionsherkunft“ oder als gleichwertig gilt, ist in der derzeitigen Form auffallend weit gefasst: die Liste erstreckt sich auf alle Staaten, die mit der EU ein Freihandelsabkommen, eine Zollunion oder ein Government Procurement Agreement abgeschlossen haben – also über 70 Staaten. Anstatt eine begrenzte Gruppe vertrauenswürdiger Partner zu definieren, folgt der Vorschlag einer Ausschlusslogik: Staaten können per delegiertem Rechtsakt aus der Förderfähigkeit herausgenommen werden, wenn mangelnde Gegenseitigkeit in Bezug auf Handel und Investitionsfreiheit festgestellt wird. Ob diplomatisch heikle Ausschlussverfahren in dieser Weise politisch und praktisch durchsetzbar – und wünschenswert – sind, bleibt fraglich.
Die derart explizite Formulierung zur "Herkunft aus der Union" im EU-Recht ist beispiellos und markiert einen echten Wandel hin zu einem „Buy European“.
Bedeutsam ist dies insbesondere angesichts eines weiteren Instruments des IAA: eines Rahmens, der große ausländische Direktinvestitionen an industriepolitische Ziele knüpft. Für Großinvestoren mit dominanter globaler Marktstellung – faktisch vor allem China – sollen Technologietransfer und lokale Wertschöpfung Bedingungen für den Marktzugang werden. Das ist ein Kurswechsel. Seine Wirksamkeit hängt jedoch davon ab, dass der Rahmen für die Unionsherkunft-Regelung klare Anreize setzt. Und genau hier drohen Inkohärenzen: Ein chinesisches Unternehmen, das in Marokko investiert – einem Partner, mit dem die EU ein Freihandelsabkommen hat –, könnte Produkte liefern, die als „Unionsherkunft-äquivalent“ gelten und dadurch Zugang zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten der EU erhalten, ohne je den industriepolitischen Auflagen des IAA zu unterliegen. Der Anreiz, direkt in Europa zu investieren und die Bedingungen des FDI-Rahmens zu akzeptieren, könnte so ausgehöhlt werden.
Sowohl der NZIA als auch der IAA enthalten Ausnahmeregelungen, die greifen, wenn IAA-konforme Produkte deutlich teurer sind als nonkonforme Alternativen; diese Schwelle liegt beim NZIA bei 15–20 Prozent und beim IAA bei 20–25 Prozent. Das reflektiert reale Kostenunterschiede besser. Doch Daten der Internationalen Energieagentur zeigen, dass die Produktionskostenunterschiede zwischen China und der EU in vielen Schlüsseltechnologien bereits über dieser Schwelle des IAA liegen. Eine Ausnahmeregelung, deren Schwelle unter den tatsächlichen Marktbedingungen liegt, läuft Gefahr zur Norm zu werden.
Grundsätzlich fehlt bislang eine strukturierte Debatte darüber, inwieweit Europa bereit ist, öffentliche Mittel einzusetzen, um diesen erhöhten Kostenfaktor von Resilienz („resilience premium“) zu überbrücken – wobei höhere Schwellenwerte gegen die Notwendigkeit abgewogen werden müssen, Klimatechnologien schnellstmöglich einzuführen.
Von der Reaktion zur Strategie
Der IAA ist die jüngste – und ehrgeizigste – Ergänzung des wachsenden EU-Instrumentariums für Industriepolitik. Er geht in dreierlei Hinsicht weiter als seine Vorgänger: durch eine Nachfragekomponente und den Aufbau von Leitmärkten für grüne Industrieprodukte, durch die erstmalige Verankerung eines expliziten Rahmens für heimische Herstellung im EU-Recht, und durch die Verknüpfung großer ausländischer Investitionen mit industriepolitischen Auflagen. Damit ist der IAA ein weiterer Schritt hin zu einer europäischen Industriepolitik.
Der IAA ist die jüngste – und ehrgeizigste – Ergänzung des wachsenden EU-Instrumentariums für Industriepolitik.
Doch der Kommissionsvorschlag trägt die Handschrift grundlegender politischer Spannungen: zwischen restriktiven und expansiveren Vorstellungen von Industriepolitik, zwischen institutioneller Trägheit und dem Druck, in einer veränderten Weltordnung zügig zu handeln. Der Text wirkt stellenweise wie ein Versuch, zwischen diesen divergierenden Visionen zu vermitteln – und vermag es nicht immer, eine kohärente Vision zum Ausdruck zu bringen.
Diese Spannungen dürften sich in den bevorstehenden Verhandlungen zuspitzen und möglicherweise verschärfen. Im EU-Rat gehen die Positionen der Mitgliedstaaten zu „Unionsherkunft“ und heimischer Produktion erheblich auseinander, ein strategisches Verzögern des Gesetzgebungsprozesses könnte für manche opportun erscheinen. Im Europäischen Parlament sind die Konfliktlinien möglicherweise weniger vorhersehbar und verlaufen nicht eindeutig entlang der Parteigrenzen. Dadurch ergäben sich Spannungen zwischen Abgeordneten, die eher den Interessen von Start-Ups und KMU nahestehen, und jenen, die eher den Positionen von großen Industrieakteuren näher stehen.
Auch nationale Dynamiken werden eine Rolle spielen. Frankreich gehört seit Jahrzehnten zu den lautesten Befürwortern eines europäischen Ansatzes in Bezug auf heimische Produkte und die „Made in Europe“-Bedingung – eine politische Ausrichtung, die die Tatsache, dass zwei der drei parlamentarischen Berichterstatter für diesen Gesetzesentwurf Franzosen sind, in ein gewisses Licht taucht. Deutsche Industrieverbände hingegen haben das Gesetz als „bürokratisches Monster“ und als „Gift“ für ihr Wirtschaftsmodell bezichtigt.
In den bevorstehenden Verhandlungen wird sich zeigen, wie ehrgeizig der IAA tatsächlich ist.
In den bevorstehenden Verhandlungen wird sich zeigen, wie ehrgeizig der IAA tatsächlich ist. Und es steht weit mehr auf dem Spiel als nur dieses Dossier: Wie das Parlament und der Rat die offenen Fragen und Spannungen in Bezug auf heimische Herstellung und die Definitionen von „low carbon“ lösen, wird sich auf andere Dossiers auswirken – vom Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (Vorschlag wird in der zweiten Jahreshälfte erwartet) über Bestimmungen im Wettbewerbsfonds des nächsten Mehrjährigen Finanzrahmens (Verhandlungen zwischen den Institutionen laufen derzeit) bis hin zur allgemeinen Ausrichtung der EU-Politik beim Thema grüne Industrie.
Die Europäische Union hat bei der Wiederentdeckung von Industriepolitik schon viel Boden gutgemacht. Nun muss sie entscheiden, auf welche Zukunft sie hinarbeitet und mit welchen Mechanismen sie diese erreichen will. Um die Dekarbonisierung zu einer Priorität zu machen, muss die Definition von emissionsarmen Produkten streng genug sein, um ein klares Nachfragesignal für eben diese Produkte zu senden; mit Quoten, die – selbst wenn sie auf einem niedrigeren Niveau beginnen – im Laufe der Zeit angehoben werden, sobald die heimische Produktionsbasis ausgereift ist. Um das öffentliche Beschaffungswesen zu einem wirksamen Hebel für diese Nachfrage zu machen, sollten Ausnahmeregelungen befürwortet werden, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, dass solche nicht finanziellen Kriterien auch wirklich in der Praxis angewendet werden und nicht nur reine Theorie bleiben. Um Europa zu einer wirklich gesamteuropäischen Industriepolitik zu führen, sollte ein Konsens über die Ausrichtung Europas hinsichtlich europäischer Präferenz angestrebt werden – doch dieser letzte Punkt bleibt der komplizierteste Knoten, den es in den kommenden Verhandlungen aufzudröseln gilt.
Dieser Artikel erschien zuerst beim Büro Brüssel - Europäische Union | Globaler Dialog der Heinrich-Böll-Stiftung. Aus dem Englischen übersetzt von Birthe Mühlhoff.
