Der Europäische Auswärtige Dienst – einen Schritt nach vorn, zwei zurück?

Der Europäische Auswärtige Dienst – einen Schritt nach vorn, zwei zurück?

Der Europäische Auswärtige Dienst – einen Schritt nach vorn, zwei zurück?

Catherine Ashton. Foto: Monika Flueckiger (swiss-image.ch) für World Economic Forum. Dieses Foto steht unter einer Creative Commons Lizenz.
Catherine Ashton
Foto: Monika Flueckiger (swiss-image.ch) für World Economic Forum. Dieses Foto steht unter einer Creative Commons Lizenz.

20. April 2010
Von Franziska Brantner
Von Franziska Brantner
Mitglied des Europäischen Parlaments, Bündnis 90/ Die Grünen


In der Integrationsgeschichte der EU stellt der Lissabon-Vertrag einen weiteren Versuch dar, das Potenzial der EU auch auf dem Feld der auswärtigen Beziehungen besser zu nutzen. Er scheut aber vor dem wichtigsten und letzten Schritt zurück: Einer Vergemeinschaftung der Außen- und Sicherheitspolitik haben die Mitgliedstaaten nicht zugestimmt. Stattdessen wurde eine komplizierte neue Struktur beschlossen, die viele Wünsche offen lässt und neue Reibungsflächen schafft.

Doppelhut für Catherine Ashton

An der Spitze der Außenpolitik steht seit Lissabon eine verfassungsrechtliche  Doppelkonstruktion: als Hoher Repräsentant für die Außen- und Sicherheitspolitik (HR) dient sie den Mitgliedstaaten der EU und gehört zugleich als Vizepräsident in die Kommission (VP). In der Position des Vizepräsidenten bedient sie sich der Gemeinschaftsmethode, als Hoher Repräsentant führt sie Beschlüsse aus, die intergouvernemental zwischen den Mitgliedstaaten ausgehandelt wurden. Diese Konstruktion wird Doppelhut oder HR/VP genannt – und Catherine Ashton ist die erste, die beide Hüte trägt.

Darüber hinaus soll der HR/VP von einem neu einzurichtenden Europäischen Auswärtigen Dienst unterstützt werden. In Bezug auf die Ausgestaltung dieses Dienstes bleibt der Vertrag vage. Er gibt nur vor, dass dieser „Beamte aus den einschlägigen Abteilungen des Generalsekretariats des Rates und der Kommission sowie abgeordnetes Personal der nationalen diplomatischen Dienste“ (Titel V, Art. 27) umfassen soll. Seine Aufgaben leiten sich daher von den Aufgaben ab, die dem HR/VP übertragen wurden. Dessen Auftrag ist wie folgt umrissen (Titel V, Art. 9): „Der HR/VP leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Union. Er trägt durch seine Vorschläge zur Festlegung dieser Politik bei und führt sie im Auftrag des Rates durch. Er handelt ebenso im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Der Hohe Vertreter führt den Vorsitz im Rat ‚Auswärtige Angelegenheiten‘. Der Hohe Vertreter ist einer der Vizepräsidenten der Kommission. Er sorgt für die Kohärenz des auswärtigen Handelns der Union. Er ist innerhalb der Kommission mit deren Zuständigkeiten im Bereich der Außenbeziehungen und mit der Koordinierung der übrigen Aspekte des auswärtigen Handelns der Union betraut.“

Viele Hüte und keine Außenpolitik aus einer Hand?

Zu erwarten, dass der Doppelhut zusammen mit dem neuen Auswärtigen Dienst die oft beschworene eine Stimme schaffen wird, ist unrealistisch. Das Prinzip der Einstimmigkeit bleibt im außen- und sicherheitspolitischen Bereich. Würden Sarkozy, Merkel und Brown in einem dem Irak ähnlichen Konfliktszenario durch den Doppelhut oder den Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) schneller zu einer Einigung kommen? Wohl kaum. Es kann und sollte aber erwartet werden, dass eine bessere Koordinierung zwischen Politikentscheidungsprozessen und -umsetzungen stattfindet sowie Synergien möglich gemacht und genutzt werden. Dies zu erreichen, sollte zentraler Maßstab der Beurteilung aller Vorschläge sein, die für die Schaffung des EAD in der Diskussion stehen.

Im Raum bleibt dabei die Frage: wie ist diese bessere Koordinierung und Kohärenz zu erreichen? Dafür gab es von Anfang an zwei Herangehensweisen: eine maximalistische, eher integrationsorientierte, und eine minimalistische und eher am Status quo orientierte. Im Mittelpunkt stehen hierbei die außenpolitischen Instrumente der Kommission und des Rates. Es geht einerseits um mehr als 8 Milliarden jährlich an externen Finanzhilfen (Kommission)(1) und andererseits um 14 aktive zivile oder militärische GSVP Missionen verteilt über die ganze Welt(2) (13 Missionen wurden bereits beendet, Stand März 2010).

In der maximalistischen Herangehensweise werden alle Werkzeuge in eine gemeinsame Werkzeugkiste geworfen und je nach Bedarf das ein oder andere Werkzeug benutzt. Die Entscheidung über eine EU-Mission oder über die EU-Geldmittelvergabe würde weiterhin einerseits bei den Mitgliedsstaaten und andererseits beim Kolleg der Kommissare liegen. Catherine Ashton hätte aber eine Mitentscheidungsgewalt. Sowohl der Vorbereitungsprozess einer Entscheidung als auch deren Umsetzung kämen aus einer Hand. In diesem Szenario würden zum Beispiel im Bereich des Krisenmanagements die bisherigen Abteilungen der Kommission und des Ratssekretariates zusammengebracht. Das erfordert im Sinne des Lissaboner Vertrages Flexibilität von beiden Seiten.

Die minimalistische Variante sieht vor, dass der EAD eine reine „Watchdog“-Funktion in Bezug auf Kohärenz hätte. Die Politiken, die Instrumente und die sie ausführenden Personen werden nicht zusammengebracht, sondern bleiben separat. Die Aufgabe des HR/VP wäre es ausschließlich zu überprüfen, ob die jeweiligen Vorgehensweisen und Instrumente sich ergänzen oder im schlimmsten Falle gegensätzliche Ziele verfolgen.Frau Ashton würde hier sowohl den Mitgliedsstaaten als auch der Kommission signalisieren: hier läuft etwas schief, oder hier könnten wir effektiver sein. Sie selbst hätte jedoch keinerlei Entscheidungsgewalt. Diese läge weiterhin allein bei den zuständigen Kommissaren bzw. dem zuständigen Direktor im Ratssekretariat.

Der EAD zwischen den Fronten

Die Entscheidung für die eine oder andere Variante hängt zentral von zwei Akteuren ab: den Mitgliedsstaaten und der Kommission. Dabei sind deren Entscheidungen wechselseitig voneinander abhängig. Geht die Kommission den minimalistischen Weg, werden die Mitgliedsstaaten eher geneigt sein das Gleiche zu tun und umgekehrt.

Bei der minimalistischen Variante stellt sich die Frage, ob man hierfür überhaupt eine neue Struktur wie den EAD braucht, der erhebliche Kosten verursachen würde. Was jedoch in keinem Fall eintreten sollte, ist, dass eine Mischform zwischen beiden Varianten gewählt wird, die Zuständigkeiten vernebelt, Personalapparat aufbläht und zu einer Rückabwicklung bereits vergemeinschafteter Politiken führt. Diese Tendenz ist in den aktuellen Vorschlägen angelegt.

Die Außenministerien der Mitgliedsländer wollen, dass die bisherigen Ratssekretariatsstrukturen zur Planung und Umsetzung von EU-Missionen weiterhin separat bleiben. Sie würden nicht in den Auswärtigen Dienst integriert, sondern als Sonderstruktur in ihm fortleben und weiterhin allein den Mitgliedsstaaten unterstehen.(3)
Darüber hinaus hätten die Mitgliedstaaten gerne mehr Mitspracherecht. Sie streben an, dass die bei der Kommission angesiedelten Finanzierungsinstrumente für das Krisenmanagement (Stabilitätsinstrument und GASP Haushalt) von der Kommission losgelöst und unter ihre Kontrolle gestellt werden.

Droht die Abschaffung des „EU-Entwicklungshilfeministeriums“?

Ebenfalls nicht akzeptabel ist die von vielen Mitgliedsländern favorisierte Variante „Geld her, aber ohne Kommission“ im Bereich der Entwicklungshilfe. Die Programmierung und Ausrichtung der Vergabe von Entwicklungshilfegeldern würde vom Auswärtigen Dienst durchgeführt, aber von Diplomaten und ohne die bisherige Expertise aus dem Bereich der Entwicklungspolitik. Im Endeffekt eine Abschaffung des „Entwicklungsministeriums“ der EU und auch hier eine Rückabwicklung der Gemeinschaftsmethode. Im Hinblick auf die Ausrichtungen und Zielsetzungen der Finanzinstrumente ist deshalb eine Mischform im entwicklungspolitischen Bereich abzulehnen. Entweder werden alle entwicklungspolitischen Entscheidungsstrukturen der Kommission, und damit deren Expertise und Zielsetzungen, in den Auswärtigen Dienst überführt oder die Entwicklungspolitik verbleibt in der Kommission. Entweder die Kompetenz über die Ausrichtung und Vergabe der Finanztöpfe gehören gemeinsam dem Entwicklungskommissar und dem HR/VP oder die Entscheidungskompetenz liegt allein beim zuständigen Kommissar. Ein neues Vetorecht für Mitgliedstaaten darf jedenfalls nicht geschaffen werden.

Die Kommission zieht wiederum den Status quo vor, wenn es um die Verknüpfung zwischen Bereichen wie Energiesicherheit, Klimawandel oder Handel und klassischer Diplomatie geht: Hier soll der neue Dienst keinen kompetenten Mitarbeiter haben und sich ausschließlich auf die Kommission stützen. Selbst in der minimalistischen Variante braucht der Auswärtige Dienst Experten in genau diesen Bereichen, um überhaupt auf Überschneidungen, kontraproduktive Entscheidungen und Effizienzeinbußen hinweisen zu können.

Verhärtete Fronten

In den letzten Monaten haben sich die Fronten verhärtet. Schon im Oktober 2009 beschlossen die Mitgliedsländer, die Ratsstrukturen für EU-Missionen besonders zu behandeln. Seither haben sie sich nicht von dieser Position entfernt, sondern versucht, vollendete Tatsachen zu schaffen. So wurde noch im Februar 2010 im Ratssekretariat ein neues zivil-militärisches Planungsdirektorat aus der Taufe gehoben, das die Koordinierung und Synergiegewinne mit den Krisenmanagementinstrumenten der Kommission erschweren, wenn nicht unmöglich machen wird. Der Präsident der Kommission, José Manuel Barroso, hat seinerseits Fakten ohne Rücksicht auf die Mitgliedstaaten geschaffen: die Nachbarschaftspolitik wurde an den Erweiterungskommissar gegeben, wichtige Delegationsposten jetzt schon besetzt.

Worum geht es nun in Anbetracht dieser Positionsverhärtungen? Die Maximalvariante ist im Sinne einer modernen, europäischen und effektiven EU-Politik am Vernünftigsten. Das Europaparlament muss in diesem Konflikt zwischen Kommission und Mitgliedsländern die Stimme sein, die weiterhin klar die Zielrichtung bestimmt. Es besteht jedoch die Gefahr mit unbefriedigenden Mischformen zu enden. Aufgabe des Europäischen Parlamentes muss es deswegen auch sein, jene Mischformen zu verhindern, die eine Rückabwicklung der Gemeinschaftsmethode und/oder eine einseitige Reduzierung der gesamten Palette der EU externen Politikbereiche auf klassische Diplomatie vorsehen. Deswegen muss das EP auch klar signalisieren: Eine ausbaufähige minimalistische Option ist möglich und besser als nicht funktionierende Grundstrukturen.   

Wie viel und welches Personal braucht der EAD?

Das Schreckensszenario eines nicht funktionierenden Dienstes wird noch größer, wenn man bedenkt, dass potenziell bis zu 2000 neue Stellen geschaffen werden - ohne dem Dienst eine neue Aufgabe zu übertragen.

Immer wieder geistern in der Debatte horrende Zahlen über die zukünftige Größe des EAD auf: es wird von zigtausend Stellen.gesprochen. Diese Zahlen könnten durchaus Realität werden, wenn dem Wunsch der Mitgliedsstaaten entsprochen wird, dass sie mindestens ein Drittel des Personals stellen. Im Lissabon-Vertrag ist das jedoch nirgends vermerkt. Das ist eine Entscheidung der 27 Regierungen, die leider von Catherine Ashton so übernommen wurde. Liest man den Entwurf zur neuen „Staff Regulation“ zusammen mit dem Entwurf von Ashton zum Auswärtigen Dienst, ist ein Drittel Personal aus Mitgliedsstaaten bis 2013 vorgesehen.

Das gesamte Personal des EAD soll aus dem EU-Haushalt finanziert werden, auch diejenigen aus den 27 Mitgliedsländern. Das derzeitige Kommissionspersonal im außenpolitischen Bereich (vor allem in den über 130 Delegationen) umfasst bereits rund 4000 Personen, wenn alle Stellen zusammengenommen werden und die Entwicklungspolitik eingeschlossen wird. Es ist davon auszugehen, dass diese Leute nicht einfach entlassen oder in den Ruhestand versetzt werden. Der Wunsch der Mitgliedsländer nach einem Drittel der Stellen bis 2013 bedeutet daher in diesem Szenario mindestens 2000 zusätzliche Stellen. Ein teures Unterfangen. Ebenso wenig ist klar, welche Aufgaben diese zusätzlichen Stellen übernehmen sollen. Weder gibt es einen Cent mehr auszugeben, noch viele neue Aufgaben die ausgeübt werden müssten. Eigentlich sollten Synergien geschaffen werden.

Deshalb muss sich das Europaparlament entweder gegen das eine Drittel aus Mitgliedsländern wehren, die Erreichung dieses Zieles auf den fernen Horizont verschieben oder die Mitgliedsländer auffordern, dem Dienst bisherige nationale Aufgaben zu übertragen, um dadurch diese Stellen im nationalen Bereich einzusparen. Im konsularischen Bereich wäre das am einfachsten. Dagegen sperrt sich jedoch bis jetzt immer noch eine Minderheit der Mitgliedsländer.

Auch eine konsequente Ersetzung der bisherigen Ratspräsidentschaft im außenpolitischen Bereich durch den EAD, vor allem bei den Vereinten Nationen, könnte eine gute Investition sein. Ansonsten artet der neue Dienst in eine künstlich aufgeblasene Bürokratie auf – und das kann nicht im Interesse des Parlaments liegen.

Die Rolle des Generalsekretärs – oder wer organisiert die Koordination für Frau Ashton?

Bisherige Pläne sehen eine starke Generalsekretärin vor, die nicht nur Budget- und Verwaltung unter sich hat, sondern auch alle inhaltlichen Bereiche, zusätzlich zu repräsentativen Aufgaben. Eine starke Funktion, vor allem da keine Stellvertreter mit durchschlagenden Instruktionsrechten gegenüber dem Dienst vorgesehen sind. In einem nationalen Ministerium kann so eine starke Figur für Einheit und Durchschlagskraft sorgen. Aber der neue europäische Dienst ist kein nationales Ministerium. Catherine Ashton wird weder die Generalsekretärin alleine benennen noch sie entlassen oder versetzen können, wie das ein nationaler Minister kann. Beim Generalsekretär werden die Mitgliedsländer zumindest ein Wort mitreden. Damit sind auch die Loyalitäten klar: Sie werden nicht alleine bei Ashton liegen. Außerdem hätte diese mächtige Person keine demokratische Legitimation – Ashton wurde durch das Europäische Parlament miternannt, nicht jedoch der Generalsekretär.

Um für die notwendige Einheit und Durchschlagskraft zu sorgen, braucht Ashton eine direkt zwischen ihr und den Stellvertretern angesiedelte Planungs- oder Koordinierungseinheit. Diese sollten zwar keine Zugriffs- und Instruktionsrechte gegenüber den Generaldirektoraten haben, sehr wohl jedoch mit dem Recht ausgestattet sein, Memos und Dokumente aus den Generaldirektoraten an Ashton zur Überarbeitung zurückzuweisen.

Vor allem muss sichergestellt werden, dass der Generalsekretär nicht von den Mitgliedsländern, sondern von Ashton ernannt wird.

Das Europaparlament muss sich nun laut als die Stimme zu Wort melden, die für einen vernünftigen, dem europäischen Anliegen dienenden, Auswärtigen Dienst spricht. Stärker und besser nach Außen und balanciert nach Innen, zwischen Intergouvernementalem und Gemeinschaftsmethode.

Fußnoten:
(1) ENPI (2007-2013): ≈12 Milliarden
EDF (2008-2013): ≈22, 682 Milliarden
DCI (2007-2013): ≈16, 9 Milliarden
EIDHR (2007-2013): ≈ 1, 104 Milliarden
IfS (2007-2013): ≈2, 062 Milliarden

(2)  As of March 2010, there will be 13 completed CSDP and EU missions and there will be 14 active CSDP and EU missions (6 in the Western Balkans, Caucasus and Eastern Europe; 3 in the Middle East; 1 in Central Asia; 4 in Africa). In May, EUTM Somalia will increase the number of active missions to 15.

(3) “the crisis management and planning directorate, the civilian planning and conduct capability, the European Union Military Staff and the European Union Situation Centre, placed under the direct authority and responsibility of the High Representative in her capacity as High Representative for Foreign Affairs and Security Policy; the specificities of these structures, as well as the particularities of their functions, recruitment and the status of the staff shall be respected.” Proposal for a Council Decision of (date) establishing the organisation and functioning of the European External Action Service (25 March 2010).


Franziska Brantner, MdEP, ist grünes Mitglied im Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten des Europäischen Parlaments und Mitglied im Fachbeirat Europa/Transatlantik der Heinrich-Böll-Stiftung.

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