Franziska Blomberg, Stepanka Busuleanu, Irene Hahn, Edina Szöcsik, Susann Worschech
1. Fragestellung & Ziel der Exkursionen
Zwanzig Jahre nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Fall der Berliner Mauer sind heute einige post-sozialistische Länder zu Demokratien geworden, einige befinden sich auf dem Pfad der Demokratisierung, andere wiederum scheinen in einem „grauen Bereich“ zwischen Demokratie und Autoritarismus zu oszillieren. Stärker als dies bei früheren Demokratisierungswellen zu beobachten war, haben externe Akteure enorme Bemühungen und Gelder in die Förderung demokratischer Prozesse und insbesondere auch der jeweils einheimischen Zivilgesellschaften investiert. Die bisherigen Ergebnisse dieser Förderung können als ambivalent bezeichnet werden; entsprechende wissenschaftliche Analysen zur Funktionsweise und Effektivität dieses Politikfeldes sind nach wie vor rar.
Im Rahmen des von der Heinrich Böll Stiftung initiierten und geförderten Promotionskollegs „Externe Demokratieförderung und Zivilgesellschaft im post-sozialistischen Europa“ haben wir, Promovierende und Betreuer von der ETH Zürich und der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder), die Länder Bosnien-Herzegowina, Georgien, Russland, Serbien und die Ukraine in insgesamt drei Exkursionen besucht. Die Exkursionen wurden in Zusammenarbeit mit den Regionalbüros der Heinrich Böll Stiftung organisiert. Entsprechend der übergeordneten Fragestellung des Promotionskollegs nach Zusammenhängen von Demokratieentwicklung, externer Demokratiehilfe und Zivilgesellschaft im postsozialistischen Raum insbesondere außerhalb der EU haben wir uns vor Ort mit verschiedensten Akteuren dieser Bereiche getroffen. In Hintergrundgesprächen mit Vertreter/innen von NGOs und Initiativen, Geberorganisationen, Politikwissenschaftler/innen, staatlichen Beamt/innen und Journalisten/innen haben wir Einblicke in die unterschiedlichen Präferenzen, Sichtweisen und Problemlagen der nicht-linearen Demokratisierungsprozesse gewonnen. Dieses breit erworbene und schrittweise systematisierte Wissen bildet nun die Hintergrundfolie für die einzelnen, spezifischen Promotionsarbeiten – und einen reichen Wissensschatz auf der Basis der vergleichend angelegten Exkursionen. Die wichtigsten Erkenntnisse werden im Folgenden dargestellt.
Sowohl im wissenschaftlichen wie auch politisch-praktischen Diskurs gilt Zivilgesellschaft als wesentliches Element stabiler demokratischer Ordnungen, aber auch als unerlässlich im Prozess der Demokratisierung (Carothers 1999, Merkel 2000, Merkel et al. 2003). Die seit Putnam (1993) intensiv debattierte Herstellung von Sozialkapital und generalisiertem Vertrauen in Netzwerken zivilgesellschaftlichen Engagements als Basis demokratischer Gemeinschaft kann als eine Grundlage des Zusammenhangs von Zivilgesellschaft und erfolgreicher Demokratisierung betrachtet werden.
Darauf aufbauend wird für etablierte Demokratien die Funktionalität der Zivilgesellschaft vor allem in der Herstellung politischer Öffentlichkeit und der Förderung deliberativer Politik gesehen. Der Schwerpunkt im Rahmen des Systemwandels hingegen liegt eher auf Ansätzen zur politischen Kultur im Sinne einer „Schule der Demokratie“, aber auch in der Entwicklung und Etablierung von „checks & balances“ liegt. Die aktive Zivilgesellschaft wird als „watchdog“ der Demokratie betrachtet, als Schutz vor Re-Autorisierungstendenzen (vergl. Eder 2009, Wessels 2003).
2. Externe Demokratieförderung
Auf diese Funktion ist ein Teil der externen Demokratieförderung ausgerichtet, welcher besonders die Stärkung der Mobilisierungs-, Koordinierungs- und Organisationsfähigkeit zivilgesellschaftlicher Akteure fokussiert. Eine zweite Zielsetzung ist indirekter und kann als Reaktion auf mangelnde staatliche Kapazitäten in hybriden, sich transformierenden Gesellschaften verstanden werden: Hier geht es vor allem darum, die Autonomie der Zivilgesellschaft gegenüber dem Staat zu stärken, damit diese Leistungen erbringen können, die der Staat nicht erbringen kann oder will, wie z.B. Räume der freien Information und Meinungsäußerung, Bildungs- und Kulturleistungen, aber auch Dienstleistungen im sozialen Bereich.
In allen von uns besuchten Ländern lässt sich die Frage nach dem Zustand der einheimischen Zivilgesellschaft nicht unabhängig von der Frage nach der Rolle von externen Einflüssen bzw. Akteuren beantworten. Transnationale Kooperation von Akteuren der Zivilgesellschaften und Bewegungen spielen ebenso eine Rolle wie die Unterstützung durch „westliche“ Geberorganisationen, wenngleich die Art und der Umfang der Zusammenarbeit sehr unterschiedlich sind. Letztere Unterstützung ist klar hierarchisch in Form von finanzieller Unterstützung, Trainings etc. organisiert und hat in den meisten Fällen ein eindeutiges Abhängigkeitsverhältnis der Akteure zu Folge. Wegen der wirtschaftlichen Umstände, aber auch aufgrund mangelnder Verwurzelung zivilgesellschaftlicher Organisationen in der Gesellschaft können diese sich kaum durch Mitgliederbeiträge oder einheimische private Sponsoren finanzieren. Manchmal unterstützen zwar Regierungen Projekte durch Ausschreibungen, jedoch birgt die Inanspruchnahme von Unterstützungsleistungen seitens der jeweiligen Regierung die Gefahr, Unabhängigkeit einzubüßen. Ein deutlicher Trend der staatlichen Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen liegt in der Förderung sozialer Dienstleistungen, die üblicherweise primär durch den Staat sicherzustellen sind. Dieser Förderaspekt verweist damit eher auf die Substitution staatlicher Verantwortung von Sozialpolitik denn auf libertäre Freiräume für eine kritische Zivilgesellschaft.
Das Spektrum der „Geber“ hat sich als sehr heterogen dargestellt. Nicht nur in Bezug auf die einsetzbaren Summen der Förderung, sondern gerade in der Ausrichtung sind deutliche Unterschiede festzustellen. Auf die unterschiedlichen Ansätze der externen Demokratieförderung europäischer und US-amerikanischer Institutionen ist in der Literatur vielfach eingegangen worden. Der häufig zitierten Gegenüberstellung Europas als „Venus“ und der USA als „Mars“ können wir uns – auch aufgrund des geographischen Fokus' – nicht anschließen. Dennoch lässt sich tendenziell bei US-amerikanischen Förderern eine mehr prozessorientierte, stärker auf die Gegebenheiten vor Ort im Rahmen einer amerikanisch beeinflussten Förderung der Rechtsstaatlichkeit beobachten, während europäische Geber normativer, bisweilen auch kleinteiliger agieren und in der Folge dessen von der Nehmerseite als bürokratischer wahrgenommen werden.
Zugleich kann festgehalten werden, dass die Anforderungen seitens externer Förderer im Zeitraum der letzten Jahre insgesamt angehoben worden sind und eine zunehmende Bürokratisierung zu beobachten ist. Auch die Ausrichtung an Effizienzkriterien und deren Evaluation spielt eine wachsende Rolle, wobei jedoch die qualitative Verbesserung der Programme auf der Basis der Evaluation nicht immer nachvollziehbar scheint.
Neben den staatlichen oder suprastaatlichen institutionellen Gebern stellen politische und private Stiftungen sowohl aus dem europäischen wie auch aus dem nordamerikanischen Raum eine dritte wichtige Gruppe von Gebern dar. Hier dominieren enge Kooperation mit den geförderten Akteuren, spezifische Zielsetzungen und auch mehr nicht-materielle Unterstützung wie Trainings, Öffentlichkeitsarbeit und Vernetzung.
3. Zivilgesellschaft
Insgesamt sind nicht nur die Geberorganisationen bürokratischer und „professioneller“ geworden. Zugleich ist auch eine neue Generation zivilgesellschaftlicher Akteure zu beobachten, welche die Herausforderung der Förderung immer professioneller bewältigt. Dies ist eine wichtige Erkenntnis besonders angesichts der vorherrschenden Debatte zur Zivilgesellschaft in Ost- und Südosteuropa.
Im post-sozialistischen Europa wird die Zivilgesellschaft sowohl von wissenschaftlichen als auch von politischen Beobachtern überwiegend als schwach beschrieben. Eine der prominentesten Erklärungen ist hier wohl die Studie von Marc Howard (2003), in welcher der Autor diese Schwäche analysiert. Begründend verweist Howard auf das historische Erbe der sozialistischen Gesellschaftsordnung, in dessen Folge Bürger/innen Organisationen mit politischer Zielsetzung zumeist misstrauen und privaten wie familiären Beziehungen den Vorrang geben würden.
Dieser Befund stellt einen drastischen Kontrast dar zu der Tatsache, dass die Revitalisierung der „Zivilgesellschaft“ von den osteuropäischen Dissident/innen entscheidend mit beeinflusst war. Die organisierte Opposition in den sozialistischen Ländern Osteuropas prägte den neu definierten, von der „Bürgergesellschaft“ nach Marx abgegrenzten Begriff der Zivilgesellschaft, ohne ihn jedoch selbst zu verwenden (vergl. dazu Adloff 2005). Insofern war es nicht überraschend, in den besuchten Ländern auf eine „ältere“ Generation der Zivilgesellschaft, welche in der Tradition des Kampfes der osteuropäischen Dissident/innenbewegung gegen die kommunistischen Regime steht, zu treffen. In ihrer heutigen Arbeit liegt der Fokus auf grundlegenden Aspekten liberaler Demokratien wie z.B. dem Schutz der Menschenrechte, aber auch auf dem Bereich der Transitional Justice, also der Aufarbeitung der Verbrechen der totalitären Regime. Diese „alten“ Zivilgesellschaftsorganisationen sind häufig skeptisch gegenüber dem Demokratisierungsverlauf ihrer jeweiligen Gesellschaft, obwohl – oder gerade weil? – nicht wenige Repräsentant/innen dieser Organisationen nach den ersten demokratischen Umbrüchen zeitweise politische Ämter oder Mandate innehatten. Für die Arbeitsweise externer Geberorganisationen und insbesondere für (zunehmend) bürokratische Verfahren bringen diese Akteure jedoch vergleichsweise wenig Verständnis auf. Dieser Aspekt markiert einen wesentlichen Unterschied zu der „jüngeren“ Generation zivilgesellschaftlicher Akteure, welche sich parallel zu der Bürokratisierung und Professionalisierung der Geberseite entwickeln und mit deren Ausdifferenzierungen von Programmen und Abläufen Schritt halten konnte.
Die jüngere Generation ist in der post-sozialistischen Zeit aufgewachsen und mit Unsicherheiten und wechselnden Anforderungen sozialisationsbedingt vertraut. Ein nicht geringer Teil der jungen Aktivist/innen hat im Ausland seine Ausbildung absolviert, ist mehrsprachig gebildet und scheint ein grundsätzliches Verständnis gegenüber demokratischen Werten aufzubringen, sodass diese Akteure sich kompetent im zivilgesellschaftlichen Sektor behaupten können.
Mit diesen Eigenschaften und Fähigkeiten ausgestattet, erbringen Vertreter/innen der „jungen“ Zivilgesellschafts-Generation eine professionelle, den gewachsenen Ansprüchen der Geberseite entsprechende politische Arbeit. In Anbetracht dieser Kompetenzen sollte aber berücksichtigt werden, dass der Bereich der geförderten Zivilgesellschaft mit festen Gehältern, interessantem Tätigkeitsfeld und internationaler Anbindung ein attraktives Arbeitsumfeld für junge Akademiker/innen darstellt. Dies gilt umso mehr, als solche Jobs in Transformationsgesellschaften ansonsten eher selten sind – besonders für dem Staat kritisch gegenüberstehende Menschen. Insofern wurde auf allen drei Exkursionen deutlich, dass normativ begründete Zivilgesellschaftstheorien und -definitionen, die auf den freiwilligen Zusammenschluss der Bürger/innen abzielen, für die Beschreibung dieser Zivilgesellschaft und ihrer oft sehr pragmatisch eingestellten Akteure in postsozialistischen Ländern wenig aussagekräftig sind. Diese Einsichten lenken die Frage eher wieder „zurück“ auf modernisierungs-theoretische Ansätze, wonach ökonomische Entwicklung immer noch die eigentlich relevante Basis demokratischer Entwicklung wäre. Zivilgesellschaftsförderung sollte daher diese pragmatische Sichtweise reflektieren und normative Vorstellungen mehr hinterfragen. Dass externe Politikförderung auch immer zumindest teilweise ein Arbeitsmarkt ist, kann schon aus den Debatten der Entwicklungspolitik abgelesen werden. Die Demokratieförderung sollte aber bewusster mit ihrer Eigenschaft als „externe Arbeitsmarktpolitik“ umgehen und dies im Hinblick auf ihre Wirksamkeit für Demokratisierungsprozesse kritischer berücksichtigen.
Eine dritte „Gruppe“ zivilgesellschaftlicher Akteure, die eine hohe Tendenz zur Eigenständigkeit und Unabhängigkeit von externer Förderung aufweist, dabei aber emanzipatorische anti-traditionalistische Ideen vertritt und direkt politisch arbeitet, konnten wir nur an einem Beispiel studieren: Die ukrainische Feminist/innengruppe „Femen“ scheint ein solches Phänomen zu sein, das am ehesten den klassischen Definitionen von Zivilgesellschaft entspricht. Besonders auffällig war hier eine gewisse Diskrepanz zwischen den politischen Auffassungen der Femen-Aktivist/innen sowie der Umsetzung ihrer als feministische bezeichneten Ansprüche und dem auch in der Ukraine längst wissenschaftlich diskutierten, aber entsprechend gering in der Gesellschaft anzutreffenden Feminismus. Möglicherweise ist diese Gruppe ein (erstes?) Beispiel für eine eigenständige Aneignung „westlicher“ politischer Ideen – aber vielleicht handelt es sich auch „nur“ um politischen Aktionismus. Beides unterscheidet sich wesentlich von der professionell-pragmatischen und der oppositionell-kritischen Zivilgesellschaft.
4. Zivilgesellschaft und externe Demokratieförderung – Erfolg oder Misserfolg?
Ganz im Sinne der auf Alexis de Tocqueville zurückgehenden These von Zivilgesellschaft als „Schule der Demokratie“ setzten externe Förderer nach den „Farbenrevolutionen“ in Serbien, Georgien und der Ukraine große Hoffnungen in die neuen Regierungen, deren Mitglieder überwiegend
aus oppositionellen und Zivilgesellschafts-Kreisen kamen. Entsprechend wurde die Zivilgesellschaftsförderung reduziert und verstärkt in klassische Felder wie Rechtsreform, Infrastrukturausbau etc. investiert. Dieser Rückgang der Zivilgesellschaftsförderung schwächte nicht nur die kritische Politikbeobachtung, sondern zugleich setzte – für uns am deutlichsten in Georgien zu beobachten – bald eine Re-Autoritarisierung unter der ehemals zivilgesellschaftlich-demokratisch geprägten neuen Elite ein. Dies verdeutlichte den notwendig langfristigen Charakter nachhaltiger Demokratieförderung, der jedoch im Kontrast steht zu wechselnden Prioritäten und Möglichkeiten der Geber: So wurden einerseits Gelder in prekäre Regionen wie nach Afghanistan oder in den Irak umdisponiert und zugleich auch infolge der Finanzkrise weniger Mittel bereitgestellt.
Abschließend lassen sich nach den Exkursionen Eindrücke festhalten, die allerdings mehr Fragen als Fazit sind. Die Ambivalenz der geförderten Zivilgesellschaft liegt nicht nur in ihrer starken externen Abhängigkeit bei gleichzeitig geringer Anbindung an bzw. Verankerung in der eigenen Gesellschaft begründet. Die verschiedenartige Motivation der Akteure, die sich – fast ausschließlich hauptamtlich – in NGOs betätigen, zeigt, wie problematisch die Annahme ist, dass externe Demokratieförderung Einfluss auf die politische Kultur einer Gesellschaft nehmen könnte. Zugleich kann man auch fragen, wie Zivilgesellschaft im postsozialistischen Raum heute ohne die Präsenz externer Demokratieförderung aussehen würde – hierbei darf aber nicht vergessen werden, dass auch in etablierten Demokratien gemeinnützige Organisationen von Förderung und programmatischen Vorgaben abhängig sind.
In Bezug auf die Arbeitsweise der Förderer können auf der Basis dieser Exkursionen noch keine signifikanten Unterschiede bezüglich der Effektivität der Umsetzung ihrer Programme (oder auch der programmatischen Ausrichtung selbst) aufgezeigt werden. Eine solche Quantifizierung ist auch in keinem der Promotionsprojekte vorgesehen. Es bleibt aber die Frage bestehen, inwiefern die Akteure ihre Programme und Kapazitäten an lokale Gegebenheiten anpassen und ob sie Kooperationsmöglichkeiten wahrnehmen. Gerade der Fokus der institutionellen Geber sowohl auf politische Makro- wie auch Mikrostrukturen (z.B. Rechtsreform + NGO-Förderung) könnte zu einer insgesamt kohärenteren – aber bei mangelnder Rückkopplung beider Bereiche auch diffuseren – Demokratieförderung führen. Diesen Detailfragen wird in den einzelnen Promotionen spezifischer – und dank der in den Exkursionen erworbenen breiten Wissensbasis zugleich auch komparativ – nachgegangen.
Zitierte Literatur:
- Adloff, F., 2005. Zivilgesellschaft: Theorie und politische Praxis 1. Aufl., Campus Verlag.
- Carothers, T., 1999. Western Civil-Society Aid to Eastern Europe and the Former Soviet Union. East European Constitutional Review, 8(4).
- Eder, K., 2009. The making of a European civil society: „Imagined“, „pracised“ and „staged“. Policy and Society, 22-33(28).
- Howard, M.M., 2003. The Weakness of Civil Society in Post-Communist Europe, Cambridge University Press.
- Merkel, W., 2000. Systemwechsel 5. Zivilgesellschaft und Transformation, Opladen: Leske + Budrich.
- Merkel, W. u. a., 2003. Defekte Demokratie 1. Theorie 2. Aufl., Opladen: Leske + Budrich.
- Putnam, R.D., Leonardi, R. & Nanetti, R.Y., 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy New edition., Princeton University Press.
- Wessels, B., 2003. Die Entwicklung der Zivilgesellschaft in Mittel- und Osteuropa: intermediäre Akteure, Vertrauen und Partizipation. In Zivilgesellschaft – national und transnational. WZB-Jahrbuch 2003. Berlin: Edition Sigma, S. 173-198.