Drei Gefahren und eine Gelegenheit

Vom 27. April bis zum 22. Mai 2015 beraten Vertreter der 190 Mitglied­staaten des nuklearen Nicht­ver­­breitungsvertrages (NVV), wie der wachsenden nuklearen Bedrohung begegnet werden kann. Vor dem Hintergrund zunehmender Polarisierung wächst die Verantwortung von Mittelmächten wie Deutschland. Ein Überblick.

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Die Überprüfungskonferenz 2015 von der Zuschauertribüne aus gesehen

Seit dem 27. April und bis zum 22. Mai beraten Vertreter der 190 Mitglied­staaten des nuklearen Nicht­ver­­breitungsvertrages (NVV) in New York, wie der wachsenden nuklearen Bedrohung begegnet werden kann. Die Überprüfungskonferenz findet vor dem Hintergrund einer fragilen nuklearen Ordnung und zunehmenden Polarisierung der Mitglieder statt.

Das vierwöchige Treffen am Sitz der Vereinten Nationen in New York ist der wichtigste Gradmesser, wie es um internationale Abrüstungsbemühungen steht. Zugleich müssen die Mitglieder aber auch darüber beraten, wie sie Nichtverbreitungsinstrumente stärken und das im Abkommen festgeschriebene Ziel einer Förderung der friedlichen Nutzung der Atomenergie umsetzen wollen. Neben diesen drei Säulen des Vertrages – Abrüstung, Nichtverbreitung, zivile Nutzung der Atomenergie – wird zudem die Lage im Nahen Osten und damit das iranische Nuklearprogramm und Israels Atomwaffenprogramm im Zentrum der Diskussion stehen.

Nur auf den alle fünf Jahre stattfindenden Über­prüfungs­konferenzen können die Ver­trags­mitglieder politisch bindende Beschlüsse fassen. Diese Überprüfungskonferenz findet vor dem Hintergrund aktueller Krisen wie in der Ukraine und im Nahen Osten sowie regionaler Rüstungswettläufe, etwa in Asien statt. Der bisher bestehende NVV-Minimalkonsens – dass nämlich die Atomwaffenstaaten schrittweise die Rolle und Anzahl ihrer Atomwaffen reduzieren und die Nichtatomwaffenstaaten im Gegenzug bereit sind, auf Kernwaffen zu verzichten und an entsprechenden Kontrollen mitzuwirken – ist brüchig. Ohne eine Rückbesinnung darauf, dass der NVV auch 45 Jahre nach seinem Inkrafttreten die beste Grundlage für gemeinsame Anstrengungen zur Abschaffung von Atomwaffen ist, wird die Konferenz wohl scheitern und die nukleare Ordnung weiter geschwächt.

Das Comeback der Atomwaffen

Viele Nichtatomwaffen­­staaten machen ihre Zustimmung zu schärferen Kontrollen ziviler Atomaktivitäten durch die Inter­nationale Atomenergie-Organisation (IAEO) von weiteren Abrüstungs­schritten der Atom­waffen­staaten abhängig. Die fünf unter dem NVV anerkannten Atomwaffenbesitzer China, Frankreich, Großbritannien, Russland und USA argumentieren hingegen, dass nukleare Abrüstung ein stabiles internationales Umfeld voraussetze. Dieses sei in den letzten Jahren jedoch zunehmend labiler geworden. Nuklearwaffen blieben daher als Garanten der eigenen Sicherheit und internationaler Stabilität bis auf weiteres unverzichtbar.

Russlands Verletzung von Sicherheits­garantien, die Moskau der Ukraine gege­ben hatte, leistet dem Bedeutungs­zuwachs von Atomwaffen Vorschub. Die drei NVV-Verwahr­staaten Großbritannien, Russland und USA hatten der Ukraine 1994 im Budapester Memorandum zugesagt, deren territoriale Integrität und Un­ab­hängigkeit zu achten. Gleichzeitig stimmte Kiew zu, die noch auf ukraini­schem Boden befindlichen ehemals sowjetischen Atom­waffen nach Russland zurückzuführen und dem NVV beizu­treten. Die russische Aggression gegen die Ukraine 20 Jahre später bestärkt nun jene, die glauben, Atom­waffen wären die ultimativen Garanten nationaler Sicherheit und Unabhängigkeit.

Das nukleare Comeback spiegelt sich auch in den finanziellen Auf­wendungen für die vorhandenen Nuklear­arsenale. Alle Atomwaffenbesitzer investieren in ihre Nuklear­waffen, um diese zukunfts­sicher oder leistungsfähiger zu machen. Die USA und Russland, die über mehr als 90 Prozent der weltweit rund 16.000 Atomwaffen ver­fügen und mehr als 75 Prozent der globalen Ausgaben für Atom­waffen auf sich vereinen, weisen den Weg. Die USA wollen in den nächsten 30 Jahren mehr als eine Billion US-Dollar für ihre land-, luft- und seegestützten Atomwaffen ausgeben. Russ­land hat angekündigt, sein gesamtes Nuklear­waffenarsenal bis 2020 zu modernisieren.

Eine Studie, die im Auftrag der Global Zero Initiative in Auftrag gegeben wurde, kam zu dem Schluss, dass die neun Atomwaffenbesitzer jährlich rund 100 Milliarden US-Dollar für die Aufrechterhaltung ihrer Atomarsenale aufwenden. Und der Abrüstungsexperte der Federation of American Scientists, Hans Kristensen, stellte jüngst fest, dass diese Staaten zusammen Programme zur Entwicklung von 27 neuen Nuklearraketen, neun Marschflugkörpern sowie acht Schiffen und fünf Bombern, die Atomwaffen tragen können, betreiben. Zudem seien weltweit acht neue Sprengköpfe in Entwicklung und acht Produktionsstätten für Atomwaffen würden gebaut oder modernisiert.

Zwar setzen Moskau und Washington den New Start-Vertrag von 2010 über die Redu­zierung ihrer weitreichenden strate­gischen Waffen weiter um. Von Ver­hand­lun­gen über ein Folgeabkommen, das dann, wie auf der letzten Über­prüfungs­konferenz versprochen, alle amerikani­schen und russischen Atom­sprengköpfe umfassen soll, sind beide aber weit entfernt. Während die USA darauf verweisen, dass sie nach wie vor bereit sind über eine Reduzierung der einsatzbereiten strategischen Atomwaffen zu verhandeln, hat Russland die Aufnahme solcher Gespräche unter Verweis auf die amerikanische Überlegenheit bei den konventionellen Waffentechnologien zurückgewiesen. Moskau und Washington beschuldigen sich zudem gegenseitig, die INF-Vertrag von 1987 über die Abrüstung landgestützter Mittelstreckenwaffen zu verletzen.

Ein New Start-Folgevertrag ist einer von 64 Maßnahmen, die in einem auf der letzten Überprüfungskonferenz vereinbarten Aktionsplan festgelegt sind. Die fünf NVV-Atom­waffen­staaten setzen aber allenfalls jene Schritte um, die den Status quo erhalten. Beispielsweise haben sie keine Atomtests durchgeführt und produzieren – soweit bekannt – keine waffenfähigen Spaltstoffe mehr. Weiter­gehende Versprechen aber, die Rolle von Atomwaffen in der Sicherheits­politik und in Doktrinen zu reduzieren, bleiben unerfüllt.

Viele Nichtatomwaffenstaaten kritisieren daher, dass die Atomwaffen­staaten die im NVV enthaltene Abrüstungs­verpflichtung gar nicht mehr ernsthaft umsetzen wollen. Einige halten den schrittweisen Rüstungskontroll­ansatz, der bisher die Grundlage für alle Abrüstungsbeschlüsse im NVV war, für gescheitert. Sie setzen stattdessen darauf, Atomwaffen international zu ächten und fordern Verhandlungen über einen Verbotsvertrag. Wie zuletzt bei den Landminen und der Streumunition soll es so gelingen, den Waffenbesitz zu delegitimieren. Grundlage der Argumentation ist die Tatsache, dass ein Atomwaffeneinsatz das humanitäre Völkerrecht verletzen würde, weil er unverhältnis­mäßig wäre, Kombattanten und Zivilisten unterschiedslos träfe und unnötiges Leid verursachte. Zudem wird auf die globalen und langfristigen Folgen von Atom­waffen­einsätzen für die Umwelt verwiesen.

Diese Diskussion um die humanitären Folgen von Atomwaffeneinsätzen ist nicht neu. Die Teilnehmer der letzten NVV-Über­prüfungskonferenz haben 2010 ihre tiefe Besorgnis über die katastro­phalen humanitären Folgen eines Atom­waffen­einsatzes ausgedrückt. Aber die Diskussion hat in den letzten fünf Jahren an Bedeutung gewonnen und so Bewegung in die festgefahrene Abrüstungsdebatte gebracht. Befeuert und unter­stützt werden diese Be­mühungen um eine Ächtung von Atomwaffen aus großen Teilen der Zivil­gesellschaft. Die drei bisherigen Kon­ferenzen zu den humanitären Folgen von Atomwaffen­einsätzen – im März 2013 in Oslo, im Februar 2014 in Mexiko und Dezember 2014 in Wien – fielen zusam­men mit Treffen einer bunten Schar von Nicht­regierungsorganisationen, von denen sich viele für die Aufnahme von Verhand­lungen über eine Atomwaffen­konvention einsetzen. Ein erster Erfolg war die Teilnahme von Groß­britannien und den USA an der Wiener Konferenz, nachdem die NVV-Atomwaffen­staaten sich bis dahin geschlossen geweigert hatten, an der Diskussion über die humanitären Folgen von Atomwaffen­einsätzen teilzunehmen.

Zugleich aber droht die Debatte um die humanitären Folgen von Atomwaffeneinsätzen die NVV-Mitgliedschaft weiter auseinanderzutreiben. Im September 2014 schlossen sich 155 Staaten in der UN-General­ver­sammlung einer Erklärung Neueelands an, die jeden Einsatz von Atomwaffen („under any circum­stances“) als illegitim bezeich­nete. Nur 20 Staaten, darunter auch Deutsch­land, unterzeichneten eine von Australien vorgebrachte konkurrierende Stellungnahme, die in der Frage der Legitimität von Atomwaffeneinsätzen weniger klar Stellung bezog und den Zusammenhang von Abrüstung und Nichtverbreitung hervorhob.

Erste Kollateralschäden sind bereits zu beklagen. So hat die Diskussion dazu beigetragen, dass die EU-Staaten sich auf keinen Gemeinsamen Standpunkt zur Überprüfungskonferenz einigen konnten. In der Vergangenheit waren solche detaillierten Positionsbestimmungen der EU oft Kristallisations­punkte für einen Kompromiss unter den Vertrags­mitgliedern insgesamt und damit Grundlage für ein Abschluss­dokument. Diesmal aber trugen Differenzen zwischen Staaten wie Öster­reich und Irland, die die humanitäre Initiative aktiv unterstützen, und Frankreich, das ihr ablehnend gegen­übersteht, dazu bei, dass die EU am 20. April lediglich einen weitgehend blut­leeren Ratsbeschluss zur Überprüfungs­konferenz zustande brachte.

Gerade für Deutschland, das einerseits der Abrüstung verpflichtet und gleich­zeitig in die nukleare Teilhabe der NATO einge­bunden ist, stellt diese Debatte eine Herausforderung dar. Forderungen nach einer klaren Positionierung erschweren die Vermittlerrolle, die Deutschland auch über die EU in der Vergangen­heit auf Über­prüfungs­­konferenzen oft erfolgreich eingenommen hat.

Der NVV und der Mittlere Osten

Neben einer Polarisierung in der Abrüstungs­frage droht in New York eine weitere Spaltung, weil es bisher nicht gelungen ist, einen aus arabischer Sicht akzeptablen Umgang mit dem israelischen Atom­waffen­programm zu finden. Israel ist dem NVV (wie Indien und Pakistan) nie beigetreten und verfolgt eine Politik der Ambiguität in Bezug auf die eigenen nuklearen Fähigkeiten.

Auf der Überprüfungskonferenz 1995 wurde die ur­sprüng­lich auf 25 Jahre be­grenzte Laufzeit des NVV unbefristet verlängert. Damals stimmten viele arabische (und andere nicht­pakt­gebundene) Staaten nur zu, weil gleich­zeitig in einer Resolution zum Mittleren Osten Fortschritte auf dem Weg zu einer atomwaffenfreien Zone in der Region in Aussicht wurden. Die NVV-Mitglieder beschlossen auf der letzten Über­prüfungs­konferenz 2010 dann konkret, bis 2012 eine internationale Staatenkonferenz über eine Zone frei von Nuklear­waffen und anderen Massen­ver­nichtungs­waffen im Mittleren Osten abzuhalten. Trotz intensiver Bemühungen ist es dem finnischen Vermittler Jaakko Laajava allerdings nicht gelungen, alle relevanten Parteien für eine solche Tagung an einen Tisch zu bekommen.

Zwei Szenarien sind beunruhigend. Vor zwei Jahren verließ die ägyptische Dele­gation aus Protest ein Vorbereitungstreffen zur Überprüfungskonferenz. Dies könnte sich in New York wiederholen. Es steht zudem die Drohung im Raum, wegen der mangelnden Fortschritte bei der nuklearen Abrüstung in der Region den Beschluss von 1995 über eine unbegrenzte Ver­längerung des NVV – und damit die Legitimität des Vertrages insgesamt – in Frage zu stellen.

Irrelevanz als sich selbst erfüllende Prophezeiung

Eine weitere Gefahr für eine erfolgreiche Überprüfungs­konferenz geht von einem weit verbreitenden Defätismus und mangelnder politischer Aufmerksamkeit aus. Wenn internationale Verträge scheitern, dann meist mit einem Wimmern, selten mit einem Knall. Am wichtigsten für eine Stärkung des Nichtverbreitungsregimes bleibt daher eine konstruktive, lebhafte und hochrangige Debatte darüber, wie die internationale Gemeinschaft gemeinsam die nukleare Ordnung stärken kann.

Vor dem Hintergrund der festgefahrenen Positionen mehren sich die Anzeichen, dass wichtige Akteure ihr Engagement für den NVV reduzieren, weil sie nicht mehr an einen Erfolg der Über­prüfungs­konferenz glauben. Die Atommächte stellen keine weiteren Abrüstungsabkommen in Aussicht. Stattdessen bieten die westliche Atomwaffenbesitzer mehr Transparenz über ihre Atomwaffenarsenale an. Großbritannien verkündete am 20. Januar die Umsetzung eines bereits vor fünf Jahre gefassten Beschlusses, die Zahl der einsatzfähigen Atomsprengköpfe auf 120 zu reduzieren. Der französische Präsident hat in einer Grundsatzrede zur Nuklearwaffenpolitik am 19. Februar, internationale Besichtigungen der vor fast 20 Jahren geschlossenen Standorte französischer Atomraketen im Elsass angeboten. Die USA verweisen auf die Unterstützung einer multilateralen Initiative zur Entwicklungen neuer Verifikationsansätze, die von der nichtgouvernmentalen Nuclear Threat Initiative durchgeführt wird. Gemeinsam werden die NVV-Atomwaffenstaaten – als sogenannte P5 - trotz jährlicher Treffen seit 2009 nur einen Entwurf für ein „Glossar“ in New York präsentieren, das eine gemeinsame Definition von bestimmten nuklearen Termini enthält. Diese Schritte sind zwar jeder für sich sinnvoll, dürften aber den Hoffnungen vieler Nichtatomwaffenstaaten auf substanzielle Abrüstungszusagen nicht gerecht werden.

Der Mangel an parlamentarischem Engagement ist weiteres Indiz für mangelndes Engagement und Problembewusstsein. Das Europa­parlament hat keinen Beschluss zur Über­prüfungskonferenz verabschiedet und der diesjährige Bundestagsbeschluss zur NVV-Überprüfungskonferenz ist weit weniger detailliert und ambitioniert, als der entsprechende Beschluss den vor fünf Jahren Regierungs- und Oppositionsfraktionen (mit Ausnahme der Linken) gemeinsam verabschiedeten.

Ein Hoffnungsschimmer

Angesichts dieser verfahrenen Situation ist die am 2. April in Lausanne erzielte Eini­gung über Eckpunkte eines möglichen Nuklearabkommens mit Iran ein Hoffnungs­­­schimmer. Sollte auf dieser Grundlage ein umfassendes Abkommen mit Iran zu vereinbart und umgesetzt werden, wäre es erstmals gelungen, im Kontext vertraglicher Verfahren und ohne „regime change“ einen Regelverletzer zu einer Korrektur seines Verhaltens zu bewegen. Damit dürfte sich auch die Gefahr eines regionalen nuklearen Rüstungswettlaufs im Nahen Osten reduzieren.

Das Zwischenergebnis von Lausanne bietet zudem konkrete Ansatzpunkte für eine Stärkung des Nichtverbreitungs­regimes. So hat Iran implizit größere Kompetenzen der IAEO bei der Inspektion von Nuklearprogrammen akzeptiert. Die Wiener Behörde hat auch ihre Möglichkeiten vergrößert, militärische Atom­waffenforschungen zu verifizieren. Die Überprüfungskonferenz könnte diese Fortschritte zur Kenntnis nehmen und beschließen, Kontrollen der IAEO effektiver zu gestalten.

Für eine Revitalisierung des NVV

Die letzte NVV-Überprüfungskonferenz begann 2010 mit einer positiven Grund­stimmung. Nur ein Jahr zuvor, am 5. April 2009, hatte US-Präsident Barack Obama in seiner historischen Prager Rede die Vision einer Welt frei von Atomwaffen beschworen und eine Führungsrolle der USA versprochen.

Von diesem Optimismus ist fünf Jahre später wenig übrig. Im Januar 2015 stellte das renommierte Bulletin of the Atomic Scientists seine Doomsday Clock auf drei Minuten vor Zwölf. Damit sehen die Atom­waffen­experten die Welt so nah an der nuklearen Katastrophe wie zuletzt vor 30 Jahren.

Vor dem Hintergrund zunehmender Polarisierung der NVV-Mitgliedschaft wächst die Verantwortung von Mittelmächte wie Deutschland für eine Stärkung der nuklearen Ordnung. Berlin hat in der Vergangenheit versucht, seinen Einfluss über Allianzen von gleich­gesinnten Partnern zu vergrößern. Aus deutscher Perspektive hat in den letzten Jahren vor allem die Non-Proliferation and Disarmament Initiative (NPDI), eine Gruppe von 12 moderaten Abrüstungs­befürwortern aus allen Weltregionen, an Bedeutung gewonnen. Diesen und andere Interessenkoalitionen moderater Staaten wird es zufallen, eine starke Gruppe von Freunden des NVV zu formen.

Diese Mittelmächte sollten auf glaubwürdige Abrüstungsangebote der Atomwaffenstaaten drängen. Aufbauend auf dem Aktionsplan von 2010 müssen die Atomwaffenstaaten bereit sein, zumindest einen kontinuierlichen, substanziellen Dialog mit den Nichtatomwaffenstaaten zu beginnen, in dem sie konkret die Umstände für weitere Abrüstungsschritte benennen und diese auch in Aussicht stellen. Eine kontinuierlich tagende Arbeitsgruppe, etwa in der Genfer Abrüstungskonferenz, könnte dem Eindruck entgegenwirken, dass die Atomwaffenbesitzer erneut auf Zeit spielen. Im Gegenzug sollten die Nichtatomwaffenstaaten die Aufnahme von Verhandlungen über eine Verbotskonvention zumindest bis zur nächsten Überprüfungskonferenz zurückstellen.

Bis auf weiteres wird der NVV der einzige funktionierende Rahmen für eine Weiterentwicklung und Stärkung der nuklearen Ordnung bleiben. Die Debatte um die humanitären Folgen eines Atomwaffeneinsatzes kann dazu beitragen, dass die Atomwaffenbesitzer ihre Abrüstungsverpflichtung ernster nehmen. Die Aufnahme von Verhandlungen über einen nuklearen Verbotsvertrag allerdings dürfte momentan eher zu einer weiteren Polarisierung der NVV-Mitglieder und damit einer Schwächung des Nichtverbreitungsregimes beitragen.