Tagungsbericht: Stadtpolitik braucht Vielfalt

Fachtagung Stadtpolitik und Vielfalt
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Wie kooperieren Städte mit ihrer migrantischen Zivilgesellschaft?

Die Zusammenarbeit von Städten mit ihrer migrantischen Zivilgesellschaft ist besonders wertvoll. Eine Fachtagung in der Heinrich-Böll-Stiftung bot Raum zur Diskussion unterschiedlicher Konzepte und ging der Frage nach, wie Austausch auf Augenhöhe stattfinden kann.

Jede Stadt findet einen anderen Weg, mit ihrer migrantischen Zivilgesellschaft in den Austausch zu treten. Integrationskonzepte, Förderkulturen und Partizipationsmodelle variieren nach den politischen Konstellationen, nach der regionalen Zuwanderungs- und Integrationsgeschichte und der Anzahl migrantischer Organisationen in einer Kommune. Die Organisationen nehmen in der Stadtgesellschaft eine besondere Rolle ein. Sie kooperieren mit Politik und Verwaltung der Kommunen. Dabei ist die Balance zwischen Eigenständigkeit, Ehrenamt und Dienstleistung dabei für viele Vereine eine große Herausforderung, insbesondere wenn es um den Erhalt öffentlicher Fördergelder geht.

Trotz großer Unterschiede in konkreten Fragen haben kommunale Akteur/innen und zivilgesellschaftliche Migrantenorganisationen mit vergleichbaren Ambivalenzen und Herausforderungen zu kämpfen. Um herauszufinden, wie Städte mit ihrer migrantischen Zivilgesellschaft kooperieren und eventuellen Handlungsbedarf aufzudecken, haben in einem von der Heinrich-Böll-Stiftung initiierten Werkstattgespräch Vertreter/innen aus den Migrantenorganisationen, Wohlfahrtsverbänden, Integrations- und Migrationsräten, der Kommunalen Verwaltung, Stadtpolitik und dem grünen Kontext aus den Städten Berlin, Stuttgart, Köln, Hamburg und Leipzig über ihre Erfahrungen diskutiert.

Eine Organisation ist dann eine MSO, wenn mindestens die Hälfte ihrer Mitglieder einen Migrationshintergrund hat und diese Mitglieder eine wesentliche Rolle in der internen Struktur der Organisation spielen. In Deutschland gibt es schätzungsweise 16.000 bis 20.000 MSO. Eine umfassende Bestandsaufnahme fehlt bislang. Herausfordernd dabei ist, dass die Entwicklung der Organisationen ausgesprochen dynamisch ist. Doch die Anzahl der MSO steigt.

Projektbezogene Förderung

Einige Fallstricke spannen sich städteübergreifend für Migrantenselbstorganisationen (und zivilgesellschaftliches Engagement als solches): Erstens fördern Städte größtenteils konkrete Projekte. Im Gegensatz zu kontinuierlicher, struktureller Förderung gefährdet öffentliche Unterstützung auf Zeit nachhaltige zivilgesellschaftliche Arbeit und die bloße Existenz der Vereine.

Zweitens sind bei der Akquise struktureller Mittel größere, etablierte Vereine und Dachverbände klar im Vorteil. Diese können Gelder professioneller abrechnen und haben die Möglichkeit, wirkungsvolle Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. Die Türkische Gemeinde Hamburg wird mit mehr als drei Vierteln der für MSO insgesamt vorgesehenen städtischen Gelder strukturell gefördert. Das überparteiliche und überkonfessionelle Deutsch-Türkische Forum Stuttgart wurde 1999 mit Unterstützung des Oberbürgermeisters und der Robert Bosch Stiftung gegründet und kontinuierlich unterstützt. Die institutionelle Förderung erleichtert das Einwerben weiterer Mittel, sie garantiert die enge Vernetzung des Vereins mit der kommunalen Verwaltung und schafft Handlungsspielräume für die Mitbestimmung in verschiedenen Gremien.

Kleinere MSO, die fast ausschließlich von ehrenamtlichem Engagement leben, tun sich häufig schwer, Räumlichkeiten zu finden und zu finanzieren, um als Verein öffentlich wahrnehmbar zu sein. Wer Geld aus öffentlichen Töpfen braucht, muss sich erst einmal durch das bürokratische Dickicht der Förderrichtlinien kämpfen. Die Teilnahme an regulären Ausschreibungen und eigenes Fundraising erfordert daher eine Menge Know-How und  Arbeitskraft. Auch wenn ehrenamtliche Mitarbeiter/innen ein enormes professionelles Potential in die MSO einbringen und kleinere MSO ihre jeweilige Zielgruppe oft direkter erreichen können, so gilt doch häufig: kein Ehrenamt ohne Hauptamt.

Die Stadt Köln hat einen Weg gefunden, die Position kleinerer Träger zu stärken. Die politische Idee ist, einen Start für eine Basis-Infrastruktur zu finanzieren, von dem aus weitere Ressourcen unterschiedlicher Quellen gefunden werden können. Dafür muss sich eine kleine Organisationen um den Status als Interkulturelles Zentrum (IZ) bemühen. Um als Interkulturelles Zentrum anerkannt werden zu können, müssen eine nicht genauer festgelegte soziale Beratung (Schuldner-, Familienberatung usw.), Deutschkurse und interkultureller Austausch geboten werden. Kleine, mittlere und größere Interkulturelle Zentren erhalten projektunabhängige institutionelle Förderung, jedoch in relativ geringem Maße. Zwar sind damit selbst Räumlichkeiten oft nur schwer zu finanzieren, die Anerkennung als IZ erleichtert jedoch die Akquise weiterer Fördermittel zum Beispiel von Stiftungen.

Förderkriterien zur Stärlkung von Migrantenorganisationen ohne Rollenkonflikt

Wie viel Geld migrantische Organisationen in den einzelnen Städten erhalten, ist nicht erfasst. Vereins- und Projektförderung, Sprachunterricht, Familien-, Sozial- und Arbeitsmarktberatung werden unterschiedlich miteinander verrechnet. Prinzipiell sind aus Sicht der Organisationen die Fördertöpfe chronisch knapp bemessen - und folglich heiß umkämpft. Deshalb stellt sich Frage, nach welchen allgemeingültigen, möglichst klaren Kriterien der Zugriff auf öffentliche Mittel erfolgen sollte. Wer legt die Förderkriterien fest? Wie können sie transparent und gerecht ausgehandelt werden? Und wer profitiert am Ende davon?

Eine Idealvorstellung wäre, die Förderpraxis daran zu orientieren, in welchem Maße MSO mit ihren Tätigkeiten und Projekten erfolgreich in die "Mehrheits"- oder "Ankunfts"-Gesellschaft hineinwirken und zu gelebter Vielfalt beitragen. Eine Möglichkeit wäre, dass Kommunen anerkennen, bestimmte (Regel-)Dienste nicht erbringen zu können, und Organisationen für spezifische Dienstleistungen "einkaufen", die Wissen über Herkunftskulturen der Communities mitbringen. Allerdings umfasst dieser Vorschlag nicht die Förderung von reinen Kulturvereinen. Genau das ist problematisch: Die wenigsten Kulturvereine machen nur Kultur. Wenn kulturelle Vielfalt als Bereicherung unserer Gesellschaft anerkannt und gewollt ist, warum sollten dann aktive Kulturvereine aus einer Regelförderung ausgeschlossen sein? Wer entscheidet, welche "Dienste" und welche Aktivitäten "wichtig" und "förderwürdig" sind? Die Kommune kann eine andere Vorstellung von wichtigen Diensten haben als eine MSO und ihre Communities. Von Interesse ist auch, wo multiethnische MSO stärker an Themen als an ethnischen Zugehörigkeiten organisiert sind.

Dieses Modell zur Unterstützung der kommunalen Regeldienste ist transparent und kommunalpolitisch legitim, steuert aber auch das Gesamtbild der Migrantenorganisationen in einer Stadt erheblich. Vor allem kleinere MSO fühlen sich hierdurch auch instrumentalisiert und überfordert durch die Erwartungshaltung der Kommunen, wenn sie sich als Fachträger etablieren sollen, wo sie als Interessenvertretung oder gesellig-politischer Ort gegründet wurden. Insbesondere wenn Geld fließt, kann die Rolle von MSO als Lobbygruppe für die jeweiligen Communities - verbunden mit einem Gespür für integrationspolitische Missstände - in Konflikt geraten mit der Aufgabe, der Kommune zuzuarbeiten. Wünschenswert ist daher (auch und gerade in der grünen stadtpolitischen Debatte) eine ehrliche und anerkennende Auseinandersetzung mit dem Umgang solcher Spannungen in Stadtpolitik und Verwaltung.

Mitsprache bei Förderstrukturen und Stadtpolitik

Grundlage für eine Kooperation auf Augenhöhe ist die Partizipation von MSO in städtischen Ausschüssen und Beiräten. Darüber hinaus entscheidet die Teilhabe auch darüber, inwieweit MSO über Förderpolitik mitbestimmen können. Regelmäßige, verbindliche Beteiligungsmöglichkeiten der MSO, kommunales Wahlrecht für die Wohnbevölkerung (auch jenseits der EU-Bürgerschaft) und die doppelte Staatsangehörigkeit stärken zudem die migrantische Zivilgesellschaft.

In Stuttgart werden sachkundige Bürger/innen für Migrations- und Integrationsfragen in ein städtisches Gremium mit Vertretern aus Politik und Verwaltung berufen. Die migrantischen Expert/innen sind ausschließlich beratend tätig und verfügen über kein Stimmrecht, dennoch wird ihr Fachwissen in einem intensiven Austausch zwischen Migrant/innen, Politik und Verwaltung als Bereicherung empfunden. Die sachkundigen Bürger/innen können sich bewerben und werden daraufhin durch den Gemeinderat ausgewählt.

Hamburg macht gute Erfahrungen mit Runden Tischen auf Bezirksebene. Die Runden Tische finden regelmäßig zu den Themen Zusammenleben, Bildung, Kultur und Arbeit statt und bieten Kanäle, die auftretende Probleme und Anliegen in die Verwaltung weiterzutragen. Sie sind nicht nur politikberatende Organe, sondern beschließen, welche Missstände mithilfe welcher Lösungsvarianten behoben werden sollen. Teilnehmer/innen der Runden Tische sind sachkundige Bürger/innen mit Migrationshintergrund, die in Abstimmung zwischen MGO und Integrationsbeauftragten gefunden und berufen werden. Sie stehen prinzipiell den verschiedensten migrantischen Organisationen offen.

In NRW wird gegenwärtig in den Kommunen kontrovers verhandelt, den Integrationsräten die Entscheidungskompetenz zuzusprechen und sie über eigene auskömmliche Budgets verfügen zu lassen. Dies wiederum würde zu mehr Mitbestimmung auch bei Förderrichtlinien führen, da dann jeder Integrationsrat die Kompetenz hätte, Kriterien für die MSO-Förderung mitzubestimmen und Richtlinien zu erlassen. Für diese aktuelle Debatte ist die niedrige Wahlbeteiligung bei den vergangenen Integrationsräte-Wahlen verantwortlich. Danach wurde Paragraph 27 der nordrheinwestfälischen Gemeindeordnung geändert. Damit stärkte die Politik nicht nur die Kompetenzen des Integrationsrates, sondern erweiterte auch den Wähler/innenkreis, sodass eingebürgerte Migrant/innen erstmals das Wahlrecht erhielten. Mit der Folge, dass sich die Wahlbeteiligung in Köln verdoppelt und in NRW fast verdreifacht hat.

Interkulturelle Öffnung der Verwaltung und Professionalisierung migrantischer Träger/innen

Gute Praxis ist es, wenn die Förderkriterien kooperativ zwischen Verwaltung/Politik und Migrantenselbstorganisationen entwickelt/ abgestimmt werden. Politische Partizipation ist jedoch nicht gewährleistet, wenn die abschließende Entscheidung von einer politischen Vertretung getroffen wird, in der Personen mit Migrationshintergrund wegen ihres fehlenden kommunalen Wahlrechts und mangelnder Einbindung in Parteipolitik gar nicht vertreten sind, sich also hoffnungsvoll von nichtmigrantischen Amtsträger/innen repräsentieren lassen müssen.

Die Frage, ob "Berufung" oder "Wahl", löste unter den Expert/innen auf der Fachtagung eine Debatte aus. Einige waren der Meinung, dass allein freie und gleiche Wahlen, eine demokratische Legitimation für die Besetzung solcher öffentlichen Ämter bilden dürfe. Allerdings zeige die Erfahrung, dass eine demokratisch formale Wahl als Zugang zum beratenden Beirat von extrem wenig Personen in Anspruch genommen werde und dass beratende Gremium mit Persönlichkeiten, die Vertrauen der migrantischen Communities ebenso wie des kommunalen Gremiums genießen, besser sei. Kritisch wurde in der Debatte eingeworfen, dass Wahlen höchstens symbolisches Gewicht haben, wo migrantische Vertreter/innen nicht über Entscheidungskompetenz verfügen oder ein Budget verwalten können.

Verwaltungsmitarbeiter/innen sind in der täglichen Verwaltungspraxis in ihrer interkulturellen Kompetenz gefordert: Wie erwerben und entwickeln sie diese? In Hamburg werden Mitarbeiter/innen der Jobcenter durch Fortbildungen für eine interkulturelle Öffnung sensibilisiert. Die Idee wurde diskutiert, im Rahmen der Weiterbildung von Personal in der Verwaltung ein Anti-Rassismus-Training einzubauen. Ein interkultureller Austausch ist auch möglich, indem MSO in die Seminare für die Kernverwaltung einbezogen werden oder städtische Auszubildende einen Teil ihrer Ausbildung in einer Migrantenorganisation absolvieren. Daüber hinaus stehen alle deutschen Komunen vor der Aufgabe, den Anteil von Auszubildenden mit Migrationshintergrund zu erhöhen.

Wie sehen geeignete Modelle der professionellen Beratung und Entwicklung von Migrantenorganisationen aus?

In Hamburg erhalten zum Beispiel Mitarbeiter/innen von Migrantenorganisationen ein Beratungs- und Qualifizierungsangebot über ein Projekt des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes. Die Beratungsleistung reicht vom "Wie" der Vereinsgründung über das Erstellen von Projektkonzepten bis hin zum Kennenlernen von Regeldiensten und der Unterstützung bei der Öffentlichkeitsarbeit des Vereins. Regelmäßig finden in Kooperation mit den Migrantenorganisationen Netzwerk- und Multiplikatorenveranstaltungen statt.

Ein Mittel, Expertise in eine Migrantenorganisation zu bringen, sind Mentoringprogramme, wie Tandems. In Berlin hatte es 2010 einen Modellversuch zur Tandembildung gegeben, der vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) begleitet und überwiegend negativ beurteilt wurde (siehe "Kooperation mit Migrantenorganisationen", Hunger & Metzger, 2011): Wenn nämlich Mittel nur unter der Voraussetzung der Tandembildung gewährt werden, scheitern diese "erzwungenen" Zweckbündnisse an der internen Mittelverteilung und der unterschiedlichen Personalbelastung des großen und kleinen Partners. Große MSO mit verwaltungsaffiner Leitung hatten sich in Berlin die Expertise und das Engagement kleinerer MSO zunutze gemacht, um Zugang zu Fördermittel für die kleineren Communities zu bekommen.

Trotz der negativen Erfahrung und heftiger Proteste der MSO hat der Berliner Senat die besondere Förderungswürdigkeit von Tandems festgeschrieben. Dagegen gibt es aber auch Positivbeispiele, in der beide Partner profitieren vorzuweisen. Außerdem hat sich die Mitgliedschaft von MSO im Paritätischen Wohlfahrtsverband sehr bewährt.

In Köln konzipieren die als "Tandem" kooperierenden Organisationen ein gemeinsames Projekt, unterstützen sich zum Beispiel gegenseitig bei der komplexen Beantragung europäischer Mittel, teilen sich dann die Gelder, führen das Projekt gemeinsam durch und rechnen es am Ende zusammen ab. Auf diese Weise können auch kleinere MSO Erfahrungen in Projektarbeit sammeln und diese durch begleitende Fortbildungen ergänzen. Die jeweilige Partnerorganisation kann von einer interkulturellen Öffnung profitieren. Dennoch lässt sich in manchen Fällen nicht vermeiden, dass Schieflagen entstehen, indem die kleinere MSO einem gewissen Rechtfertigungsdruck unterliegt und Gelder nicht freimütig verwenden kann.

Die großen konfessionellen und nicht-konfessionellen Wohlfahrtverbände plädieren für eine differenzierte Sicht auf den Vorwurf, den kleineren Tandempartner zu paternalistisch gegenüber zu treten: Größere, ambitionierte MSO kämpfen um eigene Zugänge zu Fördermitteln, kleinere MSO nehmen Räume, Büroausstattung und kompetente hauptamtliche Unterstützung gern in Anspruch und erfahren durchaus auch "emanzipatorische Unterstützung". Um mit solchen Konfliktlagen transparent umzugehen, sei es sinnvoll, wenn Tandems von einer neutralen, dritten Organisation begleitet werden, so ein Impuls aus der Diskussion.

Kooperation auf Augenhöhe

Auf jeden Fall bleibt die Anerkennung, Förderung und Qualifizierung migrantischer Organisationen auch eine Frage kommunalpolitischen Wollens. "Die Kommunalverwaltung sieht ein Problem auf sich zukommen, wenn wir kommen, und sieht uns nicht als Angebot zur Problemlösung – wir hören kein Dankeschön" – wo eine solche Gemengelage und Stimmung vorzufinden ist, kann von Kooperation auf Augenhöhe nicht die Rede sein.

Das Ringen um finanzielle Ressourcen und organisatorischen Support fordert die Organsationen heraus, immer wieder ihr Selbstverständnis zu prüfen: Fördermittel eintreiben und Fortbildungen kosten Zeit, die dann für die zentralen Projekte fehlt. MSO haben daher immer wieder zu entscheiden, wie weit sie sich professionalisieren können und wollen.

Festzuhalten bleibt: Eine gelingende Kooperation zwischen Stadt und Migrantenorganisationen setzt voraus, dass Politik und Verwaltung den unverzichtbaren gesellschaftlichen Beitrag der MSO erkennen und zu fördern bereit sind. Es muss transparent sein, wer gefördert wird und wer mit Förderung aus welchen Etats rechnen kann. Die Unterstützung und Förderung muss heraus aus dem politischen Bereich des Goodwill oder Nice-to-have. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die Förderung könnten Verbindlichkeit schaffen und einen Impuls gegen einen wenig nachhaltigen Projektbezug der Förderung geben. Unterstützungs- und Förderstrukturen sollten darauf ausgerichtet sein, dass auch kleineren Initiativen die elementare Chance geboten werden, sich zu organisieren und zu partizipieren, ohne permanent ums Überleben kämpfen zu müssen.

Es braucht eine Erfassung migrantischer Initiativen und Organisationen für eine bessere Übersicht, aber vor allem um, kleinere Vereine besser einbeziehen zu können und Synergien zu schaffen. Außerdem darf kommunales Wahlrecht für Personen mit Migrationshintergrund nicht die Ausnahme bleiben. Die Berufung sachkundiger Gruppenvertreter in kommunale Gremien allein reicht nicht aus, um Kooperation auf Augenhöhe zu ermöglichen.

Das Werkstattgespräch fand in der Heinrich-Böll-Stiftung (Berlin) am 29. Mai 2015 im Rahmen der Fachtagung "Stadtpolitik braucht Vielfalt" statt.

 

Weiterführende Literatur:

  • Dirk Halm, Patricia Pielage, Zeynep Sezgin, Tülay Tuncer-Zengingül (2012): Polish and Turkish Migrant Organizations in Germany, in: Ludger Pries, Zeynep Sezgin (ed.) Cross-Border Migrant Organizations in Comparative Perspective. Palgrave Maxmillan.
  • A. Münz (2003): Migrantenselbstorganisationen als Akteure in den Niederlanden. IZA, (2), pp. 30-36.
  • L. Pries (2010): (Grenzüberschreitende) Migrantenorganisationen als Gegenstand der sozialwissenschaftlichen Forschung: Klassische Problemstellungen und neuere Forschungsbefunde. In: L. Pries, Z. Sezgin (Hrsg.) Jenseits von Identität oder Integration: Grenzen überspannende Migrantenorganisationen (S. 15-61). Wiesbaden: VS Verlag.
  • H. Schierup, Castles (2006). Migration, Citizenship, and the European Welfare State – A European Dilemma. OUP.
  • Frank Gesemann, Roland Roth: Integration ist (auch) Ländersache! Schritte zur politischen Inklusion von Migrantinnen und Migranten in den Bundesländern (2.Auflage 2015). Berlin: Friedrich-Ebert-Stfitung, Forum Berlin.