Referendum in Ungarn: „Außenpolitisch ein Debakel, innenpolitisch eine vorübergehende Niederlage für Orbán“

 2016 Hungarian Referendum. Posters of the government in Zichyújfalu, Hungary
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"Lassen Sie uns nichts riskieren. Stimmen Sie mit 'Nein'": Dem Aufruf der Regierung sind nicht genug Wähler/innen gefolgt

Das umstrittene ungarische Referendum über verbindliche EU-Flüchtlingsquoten ist an einer zu geringen Wahlbeteiligung gescheitert. Nur 40,4 Prozent der Wahlberechtigten gaben nach Angaben der Wahlbehörde eine gültige Stimme ab. Für einen Erfolg wäre ein Quorum von mehr als 50 Prozent gültiger Stimmen erforderlich gewesen. 98,3 Prozent der gültigen Stimmen (umgerechnet 3,2 Millionen Wähler/innen) votierten gegen die EU-Quoten, mit denen Asylbewerber gleichmäßiger auf die Mitgliedstaaten verteilt werden sollen. 6,3 Prozent der abgegebenen Stimmen waren ungültig.

Die Referendumsfrage lautetet: „Wollen Sie, dass die Europäische Union auch ohne Zustimmung des Parlaments die verpflichtende Ansiedlung von nicht ungarischen Staatsbürgern in Ungarn vorschreiben kann?“ Wie geht es nach dem gescheiterten Referendum weiter? Der Politologe Bulcsú Hunyadi spricht im Interview über Orbáns Ziele und Ungar/innen, die offenbar müde vom Thema Einwanderung sind.

Herr Hunyadi, mit dem Referendum hat Viktor Orbán die ungarische Bevölkerung de facto dazu aufgerufen, die Legitimität des EU-Beschlusses vom vergangenen Herbst in Frage zu stellen, der die Umverteilung von Flüchtlingen aus Griechenland und Italien auf der Grundlage von Pflichtquoten vorsieht. Ungarn hatte gegen diesen Beschluss Klage vor dem Europäischen Gerichtshof eingelegt. Welches Ziel verfolgte Orbán nun mit dem Referendum? Nationale Referenden über EU-Beschlüsse sind ja juristisch ohnehin nicht bindend...

Der Politologe Bulcsú Hunyadi arbeitet in Budapest für den Think Tank Political Capital
Orbán wollte mit dem Referendum zwei Ziele erreichen: Innenpolitisch sollte das Referendum dazu dienen, das Thema Einwanderung ganz oben auf der Tagesordnung zu halten. Denn das ist das Thema, mit dem die Regierung die meisten Wähler/innen gewinnen kann - auch parteilose Wähler/innen, Wähler/innen von Jobbik sowie der linken Oppositionsparteien. Außenpolitisch zielte das Referendum darauf ab, auf europäischer Ebene die starke Unterstützung für Orbáns Protest gegen das Quotensystem der EU zu demonstrieren, Orbáns Positionen in seinem europäischen Machtkampf zu stärken und dem Streit der Regierung mit der EU neue Impulse zu verleihen.

Orbán wollte durch das Referendum seine Positionen innerhalb der EU im Streit um das Quotensystem stärken und den rechtspopulistischen Parteien in Europa ein Beispiel geben. Denn er rechnet damit, dass rechtspopulistische und euroskeptische Parteien in Zukunft eine zunehmende Rolle in Europa spielen werden. Sein Ziel ist es, mit Unterstützung dieses Lagers ein führender Politiker auf europäischer Ebene zu werden.

Mehrere oppositionelle Parteien hatten für einen Boykott des Referendums geworben. Vor allem die Partei „Zweischwänziger Hund" hatte sich mit satirischen Plakaten über die Volksabstimmung lustig gemacht und zur Abgabe ungültiger Stimmen aufgerufen. Bis zum Ende war nicht klar, ob das nötige Quorum zustande kommt. Was hat Ihrer Meinung nach letztlich den Ausschlag dafür gegeben, dass deutlich weniger als die Hälfte der 8,3 Millionen Wahlberechtigten daran teilgenommen haben?

Es ist schwer zu beurteilen, was der entscheidende Grund für das Fernbleiben der Wähler/innen war. Wahrscheinlich spielten hier mehrere Faktoren eine Rolle, sicherlich auch die Kampagne der Oppositionspartien zum Boykott des Referendums. Wobei die Möglichkeiten der Oppositionsparteien sehr limitiert waren. Ein weiterer Grund war sicherlich, dass der aggressive Ton und das Ausmaß der Regierungskampagne vielen Menschen zu weit gingen. Außerdem sind die Ungarn offenbar müde vom Thema Einwanderung. Die Regierung setzt seit Anfang 2015 auf dieses Thema, obwohl Ungarn seit der Schließung seiner südlichen Grenze nicht mehr direkt von Einwanderung betroffen ist. Stattdessen vermissen die Wähler/innen offenbar, dass die Regierung andere dringende Probleme anpackt, wie etwa Beschäftigung, Ausbildung, das Gesundheitssystem, die Korruption.

Unter dem Strich ist entscheidend: Obwohl sich in Umfragen die überwiegende Mehrheit der Ungarn gegen Flüchtlingsquoten aussprach und trotz der massiven Regierungskampagne, deren Ausmaß alle bisherigen politischen Kampagnen übertraf und die teurer war als die Leave- und Remain-Kampagnen vor dem Brexit-Referendum zusammengenommen, ist es der Regierung nicht gelungen, 50 Prozent der Wähler/innen zu mobilisieren. Die Anzahl der Nein-Stimmen war kaum höher als die Zahl der Wähler/innenstimmen, die bei der Parlamentswahl 2014 auf Fidesz und die rechtsextremistische Jobbik-Partei entfielen.

Auch wenn die Zusammensetzung der Wähler/innen, die mit „Nein“ stimmten, nicht im Einzelnen bekannt ist, können wir davon ausgehen, dass Orbán es nicht vermocht hat, Wähler/innen der Oppositionsparteien massenhaft für seine Zwecke zu mobilisieren. Dabei hatte die Regierung die Erwartungen selbst allzu hochgeschraubt, indem Fidesz-Politiker bis zur vorletzten Woche vor dem Referendum die Wichtigkeit eines gültigen Referendums betonten.

Was sagt der Ausgang des Referendums über die Stimmung in der ungarischen Gesellschaft aus?

Laut Umfragen dominieren in der ungarischen Öffentlichkeit Ängste und Bedenken in Bezug auf Asylbewerber/innen; eine große Mehrheit der Ungarn lehnt Flüchtlingsquoten ab. Laut dem DEREX, dem Demand for Right-Wing Extremism Index von Political Capital, belief sich der Anteil von Menschen mit Vorurteilen und Abneigung gegen Fremde 2015 auf 54 Prozent. Umfragen zeigen jedoch auch, dass der Anstieg fremdenfeindlicher Einstellungen zumindest teilweise eine Konsequenz der Regierungspropaganda ist. Die Regierung schürt bei den Menschen erfolgreich eine Art Angst vor dem Unbekannten, mit der diese Einstellungen zu erklären sind. Dass trotz der weitverbreiteten Fremdenfeindlichkeit viele vom Referendum fernblieben, kann auch als „passiver Protest“ gegen die Regierung verstanden werden.

Wie wurde der Ausgang des Referendums von der demokratischen Opposition in Ungarn aufgenommen, die sich für einen Boykott der Volksabstimmung stark gemacht hatte?

Die linken und liberalen Oppositionsparteien, die zum Boykott aufgerufen hatten, bezeichneten den Ausgang des Referendums teilweise als Debakel für Orbán, als Misstrauensvotum gegen die Regierung und als Sieg der Opposition. Zudem betonten sie, dass es gegen die Verfassung verstoße, wenn die Regierung jetzt trotzdem Gesetzesänderungen auf der Grundlage des Referendums plane, obwohl dieses ungültig sei. Einige Politiker forderten Orbán sogar auf, sein Amt niederzulegen. Die Nichtregierungsorganisationen, die dazu aufgerufen hatten, ungültige Stimmen abzugeben, bewerteten den Anteil der ungültigen Stimmen (6,3 Prozent), der sich in Referenden üblicherweise auf 0,5-2 Prozent beläuft, als beachtliches Ergebnis.

Was bedeutet der Ausgang des Referendums für die Stellung Ungarns innerhalb der EU? Hat Ungarn sich mit dem Referendum isoliert?

Auf internationaler bzw. europäischer Ebene ist das ungültige Referendum natürlich eher ein Fiasko für die Regierung. Und was die rechtlichen Konsequenzen anbelangt, so wäre selbst ein gültiges Referendum über einen EU-Beschluss juristisch nicht bindend. Ein ungültiges Referendum hingegen ist noch nicht einmal dazu geeignet, politischen Druck auszuüben. Orbán wird allerdings seinen harten Kurs gegen das Quotensystem und die Einwanderungspolitik der EU fortführen. Dabei wird er sich auf die mehr als drei Millionen Ungarn berufen, die die Umverteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU ablehnen.

Auf der anderen Seite könnte das Scheitern des Referendums eine Warnung an die Regierungen der übrigen Visegrád- Staaten sein, dass eine Politik, die sich ausschließlich auf das Thema Einwanderung konzentriert, ihre Grenzen hat. Während rechtspopulistische und euroskeptische Politiker in Europa gerade Orbán und das Ergebnis des Referendums bejubeln (wahrscheinlich um das eigene Gesicht zu wahren), müssen sie sich mit der Tatsache auseinandersetzen, dass die ungarische Regierung es trotz einer aufwändigen Werbekampagne und trotz der ihr zur Verfügung stehenden finanziellen und rechtlichen Mittel nicht geschafft hat, genügend Wähler/innen zu mobilisieren.

Viktor Orbán hatte das Referendum wiederholt als „Botschaft an Brüssel“ bezeichnet und kündigte an, das Ergebnis des Referendums als „scharfes Schwert im Kampf gegen die EU-Bürokraten“ zu nutzen – was bedeutet das Ihrer Meinung nach konkret?

Orbán wird seinen harten Konfrontationskurs gegenüber der EU und der europäischen Migrationspolitik fortsetzen. Es ist eine Art Machtkampf für ihn. Sein Ziel ist es, die EU in ein Bündnis starker Nationalstaaten umzuwandeln und ein führender Politiker auf europäischer Ebene zu werden. Der Konflikt mit der EU kommt ihm darüber hinaus gelegen, weil er dadurch in Ungarn die Alarmbereitschaft der Wähler/innen gegen einen gemeinsamen Gegner aufrechterhalten kann. Wie er nach dem Referendum bekanntgab, wird Orbán die Verfassung ändern. Laut seiner Ankündigung vom 4. Oktober will er in der Verfassung das Verbot von Massenansiedlungen festlegen, und jede Ansiedlung von der individuellen Erlaubnis der ungarischen Behörden abhängig machen.

Der genaue Wortlaut des neuen Gesetzestextes ist noch nicht bekannt, aber nach derzeitigem Kenntnisstand scheint die Änderung das bestehende EU-Recht nicht zu verletzen. Es sieht viel mehr nach einem symbolischen innenpolitischen Akt aus. Denn das Phänomen „Massenansiedlung“ existiert weder im EU-Recht noch in der Praxis, die Ansiedlung von Flüchtlingen basiert immer auf der individuellen Entscheidung der ungarischen Behörden über Asylanträge.

Was bedeutet der Ausgang des Referendums für die innenpolitische Situation in Ungarn? Geht die Opposition gestärkt aus dem Referendum hervor?

Innenpolitisch gesehen war das Referendum eine vorübergehende Niederlage für die Regierung. Aber obwohl das Referendum ungültig ist, kann die Regierungspartei den überwältigenden Anteil der Nein-Stimmen als ihren Sieg verkaufen. Die Stabilität der Regierung kann nicht angezweifelt werden, die Chance auf vorgezogene Neuwahlen ist daher minimal. Die niedrige Beteiligung der Wähler/innen an dem Referendum könnte theoretisch eine Chance für die Oppositionsparteien darstellen. Es ist aber unwahrscheinlich, dass die Opposition plötzlich in der Lage ist, die Probleme, die schon seit langem bestehen, anzupacken. Es herrscht nach wie vor ein Mangel an glaubwürdigen politischen Führungspersonen, an Visionen, alternativen Lösungsansätzen und an Kooperationsbereitschaft, es herrschen Konflikte zwischen den einzelnen Oppositionsparteien. Der im Vergleich zu anderen Abstimmungen hohe Anteil an ungültigen Stimmen (6,3 Prozent) zeigt jedoch, dass sich vergleichsweise viele Wähler/innen an dem Referendum beteiligt haben, die dagegen aktiv demonstrieren wollten – wie es ihnen Nichtregierungsorganisationen nahegelegt hatten.

Lässt sich das Referendum als eine Art erster Test für die Parlamentswahlen 2018 betrachten? Wird Orbán im Wahlkampf weiterhin auf das Thema Zuwanderung setzen?

Man darf das Ergebnis des Referendums nicht mit einem möglichen Ergebnis der zukünftigen Parlamentswahlen gleichsetzen. Die Anzahl der Nein-Stimmen ist nicht identisch mit der eventuellen Wähler/innenschaft von Fidesz. Dennoch war das Referendum wohl ein Test für Fidesz – insbesondere dafür, wie das Mobilisierungspotential der Partei funktioniert. Das ungültige Referendum und vor allem die sehr niedrige Beteiligung in einigen Wahlbezirken können deshalb parteiinterne Konsequenzen haben. Auch für die Opposition war das Referendum ein Meilenstein. Gleich nach der Abstimmung haben die Oppositionsparteien angekündigt, über Einzelheiten einer möglichen Kooperation zu beraten. Ob das Thema Zuwanderung noch genügend Anziehungskraft hat, bleibt abzuwarten. Die Regierung wird mit dem Thema erstmal weitermachen, während die Oppositionsparteien alles versuchen werden, die Aufmerksamkeit auf andere Themen zu lenken. Die Geschehnisse auf internationaler Ebene, wie der anhaltende Bürgerkrieg in Syrien, die Konflikte zwischen den USA und Russland sowie der Türkei und der EU, spielen aber in die Hände Orbáns. Das Referendum wird aber sicherlich beiden Seiten noch längere Zeit als Bezugspunkt dienen.

Könnte Orbáns Referendum ein Vorbild für die übrigen Visegrád-Staaten sein?

Das ungültige Referendum könnte eine Warnung an die Regierungen der übrigen Visegrád-Staaten sein, dass eine Politik, die ausschließlich auf eine Anti-Einwanderungskampagne setzt, ihre Grenzen hat. Obwohl die Visegrád-Staaten in ihrem Kampf gegen das Quotensystem sich eher ähnlich sind, repräsentiert die Anti-EU Rhetorik der ungarischen und polnischen Regierung einen härteren Kurs im Vergleich zur Politik von Tschechien und der Slowakei. Die Ministerpräsidenten dieser Länder vertraten nach dem EU-Gipfel in Bratislava eine viel sanftere Position als Orbán; diese Haltung dürfte sich in Zukunft fortsetzen. Als Hauptverbündete werden Orbán vermutlich weiterhin die pro-russischen und rechtspopulistischen Parteien bleiben, deren Hauptziel es ist, die europäische Integration zu schwächen.

Wie bewerten Sie die Reaktion der EU-Institutionen auf das Referendum in Ungarn?

Die EU-Institutionen haben das Referendum vom Beginn an mit Distanz beobachtet und betont, dass das Ergebnis auf keine Weise den Entscheidungsprozess und die Gesetzgebung der EU beeinflusst. Nach dem Referendum erklärte der Sprecher der Europäischen Kommission, Margaritis Schinas, dass die Kommission das Ergebnis zur Kenntnis nehme und den demokratischen Willen der Menschen respektiere – sowohl derjenigen, die abgestimmt haben, als auch derjenigen, die der Abstimmung ferngeblieben sind. Des Weiteren erinnerte Schinas an den Vorrang von EU-Recht vor nationalem Recht. Dieser Kommentar seitens der EU-Institutionen ist vollkommen üblich. Rechtlich gesehen haben diese nichts mit dem Referendum zu tun, da sich die Referendumsfrage nicht auf eine bestehende EU-Regelung bezog, sondern nur auf eine zukünftige, potentielle Regelung. Mit den politischen Konsequenzen des Referendums müssten sich vielmehr die Regierungen anderer Mitgliedstaaten auseinandersetzen, aber da der Volksentscheid ohnehin ungültig ist, ist dieser Druck auch gering.

Herr Hunyadi, wir danken Ihnen für das Gespräch.

Weitere Beiträge zum Thema finden Sie in unserem englischsprachigen Dossier "Focus on Hungary".