G20: Green Finance und Klimafinanzierung

1. Was bedeuten „Green Finance“ und Klimafinanzierung?
2. Was sind die erklärten Ziele und Zusagen der G20 in Bezug auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung?
3. Wurden die Ziele und Zusagen der G20 in Bezug auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung verwirklicht? Wo bestehen Schwierigkeiten?
4. Welche Zukunftsausrichtung der G20 im Hinblick auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung ist wünschenswert?
5. Was erwarten Wirtschafts- und zivilgesellschaftliche Gruppen von der G20 im Hinblick auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung?

1. Was bedeuten „Green Finance“ und Klimafinanzierung?

Die G20 benutzt den Begriff „Green Finance“ als weit gefassten Oberbegriff. Er bezieht sich auf die grundlegenden Veränderungen innerhalb der Finanzströme, mit denen gezielt solche Investitionen unterstützt werden sollen, die der Umwelt und der Gesellschaft zugutekommen. Dies geschieht beispielsweise, wenn in Verfahren investiert wird, die die Umweltbelastung vermindern oder die Folgen des Klimawandels bekämpfen.

Damit dieser Umschwung zu einer Ökologisierung des Finanzsystems stattfindet, benötigen alle Akteur/innen – dazu gehören Privatbanken, Versicherungen, Investor/innen ebenso wie Regierungen – starke Anreize, die sie davon abhalten, Investitionen nach dem Muster „business as usual“ zu tätigen. Damit einher gehen eine mit „gebotener Sorgfalt“ durchgeführte Risikoprüfung (Due Diligence) und die Praxis des Risikomanagements. Sie sollen sicherstellen, dass alle Vorhaben, die finanziert werden – egal ob es sich um spezifisch ökologische Projekte handelt oder nicht –, der Umwelt nicht unbeabsichtigt schaden.

Klimafinanzierung ist ein Teilaspekt von „Green Finance“. Der Begriff bezeichnet vor allem öffentliche Investitionen, die die in der Klimarahmenkonvention der UN (UNFCCC) formulierten multilateralen Bestrebungen im Kampf gegen den Klimawandel unterstützen und von bestimmten normativen Prinzipien geleitet werden sollen. Auch neben der UNFCCC wird die Notwendigkeit für einen normativen Rahmen zur Klimafinanzierung anerkannt und daran gearbeitet.[1] Die Klimarahmenkonvention verpflichtet die Industrieländer unter den UNFCCC-Vertragsstaaten dazu, den Entwicklungsländern zu diesem Zweck finanzielle Mittel „aus verschiedenen Quellen“ zur Verfügung zu stellen.

Wer sind die G20 und was genau machen sie?

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Das Pariser Klimaschutzabkommen von 2015 verankert damit eine frühere Zusage der Industrieländer bei der UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenz von 2009, pro Jahr 100 Milliarden US-Dollar bereitzustellen. Ausgehend von diesem Basisbetrag soll die Klimafinanzierung ab 2020 weiter erhöht werden. Das Pariser Abkommen legt fest, dass Finanzströme generell mit der Ausrichtung auf eine treibhausgasarme, klimaresiliente Entwicklung vereinbar sein müssen. Zu diesem Zweck richtet der öffentliche Sektor seinen Blick verstärkt auf den Privatsektor, um dort mit seinen begrenzten finanziellen Ressourcen eine Hebelwirkung (sog. Leverage-Effekt) zur Stimulierung und Lenkung privater Investitionen zu erzielen.

2. Was sind die erklärten Ziele und Zusagen der G20 in Bezug auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung?

„Green Finance“: Nach dem erfolgreichen Zwei-Jahres-Arbeitsplan des UN-Umweltprogramms (UNEP) und dessen einflussreichem Bericht[2]zu den Erfordernissen einer Neuausrichtung des Finanzsystems im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung setzte die G20 unter der chinesischen Präsidentschaft eine neue Studiengruppe ein: die Green Finance Study Group (GFSG). Die G20 billigte deren sogenannten Synthesebericht[3] der eine Reihe freiwilliger Maßnahmen in folgenden Bereichen empfiehlt: (1) Bestimmung einer strategischen wirtschaftlichen und ökologischen Ausrichtung von Politik für grüne Investitionen, (2) Prinzipien für „Green Finance“, (3) Lernnetzwerke zur Entwicklung institutioneller Kapazitäten, (4) Unterstützung von Märkten für grüne Anleihen und die Schaffung von Voraussetzungen für grenzüberschreitende Investitionen in grüne Anleihen, (5) einen Wissensaustausch zu ökologischen und finanziellen Risiken und (6) die Verbesserung der Bewertung grüner Finanzaktivitäten und ihrer Auswirkungen. Das Abschlusskommuniqué der G20 von 2016 unterstreicht viele dieser Punkte.

Klimafinanzierung: Die G20 gründete 2012 eine eigene Studiengruppe zur Klimafinanzierung. Die Climate Finance Study Group (CFSG) arbeitet explizit nach den Prinzipien, Bestimmungen und Zielen der UNFCCC und misst der Eigenverantwortlichkeit der Länder einen hohen Stellenwert bei. In erster Linie vergleicht sie Ansätze, mit denen G20-Mitgliedsstaaten Investitionen zum Schutz des Klimas fördern, um sogenannte Good Practices ins Rollen zu bringen. Die Studiengruppe forschte und berichtete 2016 über die effiziente und transparente Bereitstellung der Klimafinanzierung[4] und das Mainstreaming von Überlegungen zum Klimawandel in Entwicklungshilfe- und Klimafinanzierungsprogramme[5]. Die G20 billigte diese beiden Berichte der CFSG, die keine festen Zusagen oder Zielsetzungen enthalten.

Unter der chinesischen Präsidentschaft bekannte sich die G20 im Jahr 2016 mit ihrer Präsidentschaftserklärung zum Klimawandel zu den Zielen des Pariser Abkommens und startete eine Reihe freiwilliger Initiativen wie die beiden Aktionspläne für eine Zusammenarbeit beim Zugang zu Energie[6] und für erneuerbare Energien[7] sowie das G20- Leitlinienprogramm zur Energieeffizienz[8].

3. Wurden die Ziele und Zusagen der G20 in Bezug auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung verwirklicht? Wo bestehen Schwierigkeiten?

Allgemein: Bis heute hat keine der beiden Studiengruppen konkrete Initiativen hervorgebracht oder dafür Zusagen erhalten. Allerdings besteht die GFSG auch erst seit einem Jahr, und es bleibt abzuwarten, was die in ihrem Synthesebericht gegebenen Empfehlungen bewirken werden. Wie weiter unten ausgeführt, überschneiden sich einige Bereiche von „Green Finance“ und Klimafinanzierung, was häufig zu Verwirrung führt. Zum Teil liegt das daran, dass die G20 die Aufgabengebiete der beiden Studiengruppen nicht klar genug abgesteckt hat.

Herausforderungen im Bereich „Green Finance“

Der Synthesebericht der GFSG zeigt eine Reihe von allgemeinen und spezifischen Herausforderungen auf: (1) unzureichende Internalisierung von externalisierten Umwelteffekten[9] (2) Laufzeitinkongruenzen (zu kurzfristige Finanzierungen im Verhältnis zum tatsächlichen Finanzierungsbedarf der Projekte); (3) Mangel an eindeutigen Definitionen von „Green Finance“; (4) Informationsasymmetrien zwischen Investor/innen und Investitionsempfänger/innen und (5) Kapazitätsgrenzen.

Die Informationsasymmetrie beeinträchtigt die Bestrebungen zur Ökologisierung der Finanzinstitute und wird von der GFSG zu Recht als Schlüsselproblem im Kontext von „Green Finance“ und Risikomanagement benannt, auch wenn die damit verbundenen Aspekte mit dem Klimawandel in Zusammenhang stehen. Weil ein Drittel des weltweiten Finanzvermögens in der Gewinnung und Nutzung fossiler Brennstoffe angelegt ist, sind einzelne Finanzinstitute und das Finanzsystem als solches von künftigen klimapolitischen Entscheidungen betroffen. Diese Verwundbarkeit schafft ein „Übergangsrisiko“: Die Abkehr von fossilen Brennstoffen kann also für Finanzinstitute und für die Stabilität des gesamten Finanzsystems ein beträchtliches Risiko darstellen. Eine eigens eingerichtete Arbeitsgruppe zur klimabezogenen Finanzberichterstattung[10] hat begonnen, freiwillige, einheitliche Maßnahmen zur Offenlegung solcher klimabezogenen Finanzrisiken zu entwickeln. Unternehmen sollen dadurch Investor/innen, Geldgeber/innen, Versicherungen und anderen Akteur/innen entsprechende Informationen zur Verfügung stellen können. Gesteuert wird diese Initiative vom Finanzstabilitätsrat, einem Gremium reicher Länder, darunter Mitgliedsstaaten der G20, und relevanter internationaler Organisationen und Körperschaften, die sich mit der Stabilität des weltweiten Finanzsystems befassen. Dieser Schritt ist eine begrüßenswerte Entwicklung, bedarf aber starker Unterstützung durch die Finanzaufsichtsbehörden der G20, um signifikante Auswirkung auf den Märkten entfalten zu können.

Diese Schwierigkeiten im Bereich „Green Finance“, insbesondere bezüglich der Internalisierung von externalisierten Kosten, bestehen aufgrund des jahrzehntelangen unzureichenden Problembewusstseins und des Mangels an politischem Willen seitens derjenigen Zentralbanken und Aufsichtsbehörden, die unter dem Einfluss der Gas-, Öl- und Kohle-Lobby stehen. Dabei bietet sich den Zentralbanken die Möglichkeit, auf diesem Gebiet eine Führungsrolle zu übernehmen, wovon einige Länder bereits Gebrauch gemacht haben. Ein Beispiel ist China mit seinen Richtlinien für grüne Kredite[11], auch wenn solche Schritte kritische Fragen zur Unabhängigkeit der Zentralbank aufwerfen. Die Aufsichtsbehörden haben es bisher weitgehend versäumt, Banken und Investor/innen im Hinblick auf die Umsetzung von Good Practices an die Hand zu nehmen bzw. ihnen entsprechende Vorgaben zu machen. Bis heute hat keine Institution des internationalen Finanzsystems für diese Belange ausreichende Lösungen.

Insgesamt gibt es viele drängende Herausforderungen und Fragen. Sind die Finanzierungszusagen angemessen und verlässlich genug, um eine Begrenzung der Erderwärmung auf 2 °C bzw. 1,5 °C, wie im Pariser Klimaabkommen vereinbart, erreichen zu können? Reichen die für die Anpassung an den Klimawandel vorgesehenen Beträge aus? Wie gut sind die verschiedenen Finanzströme zugunsten klimaresilienter Investitionen koordiniert? Verglichen mit der Größenordnung dieser Herausforderungen scheint es der Arbeit der G20 im Bereich Klimafinanzierung an langfristigen Visionen und an Ambitionen zu fehlen. Zudem leidet die Studiengruppe Klimafinanzierung (CFSG) allem Anschein nach unter mangelnder Beteiligung und Koordination der zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten. Zuletzt war es der CFSG unter dem Vorsitz von Brasilien und Frankreich noch nicht einmal möglich, ausreichende Informationen von den G20-Mitgliedsstaaten zu jenen Fragen zusammenzutragen, die sie in ihrem Bericht[12] vom Juni 2016 formuliert hatte. Darin ging es um die Förderung einer effizienten und transparenten Klimafinanzierung zugunsten ehrgeizigerer Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen.

Es besteht ein erhebliches Koordinationsproblem zwischen den Klimafonds, multilateralen Entwicklungsbanken und bilateralen Hilfsprogrammen. Der jüngste Bericht der CFSG[13] beschäftigt sich mit dem Mainstreaming von Klimaschutzaspekten in Entwicklungshilfe- und Klimafinanzierungsprogramme. Er versäumt es jedoch, eine echte Koordination sicherzustellen, die für eine Optimierung der nachhaltigen Entwicklung und klimaschutzbezogener Nebeneffekte vonnöten wäre. Den multilateralen Entwicklungsbanken mangelt es an Führungskraft, um ihre Portfolios entschiedener zugunsten erneuerbarer Energien umzuschichten und sich von fossilen Brennstoffen abzuwenden. Zudem fehlen ihnen umfassende Prinzipien und Bewertungsinstrumente, die eine ganzheitliche Bemessung von Klimafolgen und klimaschutzbezogenen Nebeneffekten ermöglichen würden. Während die G20 sich auf die Klimafinanzierung durch den öffentlichen Sektor konzentriert, besteht eine weitere Herausforderung darin, diese als Hebel für die Mobilisierung und Lenkung zur Beteiligung des Privatsektors zu nutzen.

Bei der Bereitstellung von Mitteln für die Klimafinanzierung zur Hebelung von Privatinvestitionen sollten die Regierungen Kriterien aufstellen und entsprechende Auflagen geltend machen. Eine solche Auflage wäre zum Beispiel die Internalisierung externer Effekte seitens der Privatinvestor/innen, weil ohne sie keine Bepreisung oder Kostenabschätzung der CO2-Belastung (z. B. im Sinne des umweltrechtlichen Verursacherprinzips des ersten Nachhaltigkeitsgipfels in Rio de Janeiro 1992) vorgenommen werden kann. Die Vermögensverwaltung Blackrock[14] und viele andere Finanzakteur/innen glauben, dass die Bepreisung von CO2 die Klimainvestitionen vorantreiben wird. Etwa 40 Länder und mehr als 20 Gerichtsbarkeiten machen bereits von entsprechenden CO2-Bepreisungsmechanismen Gebrauch. Einige Vertreter/innen zivilgesellschaftlicher Organisationen sind jedoch der Meinung, dass die Bepreisung von CO2 nur als eine von vielen Maßnahmen und lediglich übergangsweise in Betracht gezogen werden sollte (siehe Abschnitt 5) und dass der Kohlendioxidpreis als Instrument andere Externalisierungseffekte und unbeabsichtigte Folgen mit sich bringt.

4. Welche Zukunftsausrichtung der G20 im Hinblick auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung ist wünschenswert?

Allgemein: Um die erklärten Ziele und Ergebnisse der beiden Studiengruppen GFSG und CFSG konsequent weiterzuverfolgen, sollte die G20 in jedem ihrer Arbeitsstränge Prioritäten zur Umsetzung einer grünen und emissionsarmen Entwicklung setzen. Entsprechende politische Signale zur Arbeit der G20 im Bereich Infrastrukturinvestitionen würden nicht zuletzt die Politikkohärenz der G20 stärken. Wenn kein Mainstreaming von Nachhaltigkeit und ökologischen/klimarelevanten Inhalten im Bereich der Infrastrukturinvestitionen stattfindet, versäumt die G20 nicht nur, ihre Glaubwürdigkeit auf diesem Gebiet unter Beweis zu stellen, sondern nährt auch Zweifel an ihrer Unterstützung für das Pariser Klimaschutzabkommen.

Einige der im Abschnitt 3 erläuterten Herausforderungen werden bereits von verschiedenen internationalen Organisationen bearbeitet, aber Institutionen wie die Weltbankgruppe sind noch weit davon entfernt, ihre eigenen Portfolios zu ökologisieren. Die Mitgliedsstaaten der G20 sind als bedeutende Anteilseigner dieser Institutionen in der Lage, ihren Einfluss geltend zu machen, um faire Voraussetzungen und eine Übereinstimmung der Ansätze verschiedener Akteur/innen sicherzustellen. Da sich die Herausforderungen in den Bereichen „Green Finance“ und Klimafinanzierung – beispielsweise bezüglich des Fehlens allgemein akzeptierter Begriffsdefinitionen – überschneiden, sollte die G20 Vereinbarkeit und Komplementarität der beiden Ansätze fördern.

Angesichts der Überschneidungen von „Green Finance“ und Klimafinanzierung sollte die G20 zudem die Aufgabengebiete der beiden Studiengruppen überdenken, um nicht zwei ähnliche Arbeitsbereiche mit potenziell unterschiedlichen Ergebnissen entstehen zu lassen und Akteur/innen nicht zu verwirren. Diese Aufgabe sollte damit einhergehen, besonders der CFSG ehrgeizigere Ziele zu setzen und mehr Dringlichkeit zu verleihen.

„Green Finance“: Die umfassenderen Belange rund um die Reform des Finanzsystems, die die G20 durchführen muss, um die Welt vor einer weiteren verheerenden Finanzkrise zu bewahren, sollten von den Finanzminister/innen und den Gouverneursratmitgliedern der Zentralbanken in den G20-Staaten angegangen werden. Die GFSG kann die Umsetzung ihrer Empfehlungen und die Verzahnung beider Reformen – die Erhöhung der Stabilität des Finanzsystems und dessen Ökologisierung – zeitgleich vorantreiben.

Klimafinanzierung: Wenn die CFSG die UNFCCC angemessen unterstützen will, sollte sie sicherstellen, dass alle G20-Mitgliedsstaaten daran mitwirken, die Anforderungen der UNFCCC-Regeln zu erfüllen. Dazu gehören auch das Prinzip der Country ownership, wonach die Empfängerstaaten den Kreditgebern eigene Lösungsansätze unterbreiten und deren Umsetzung in ihren Ländern eigenverantwortlich steuern, und die vorgeschriebene Bereitstellung von Ressourcen durch die Industriestaaten zur Bewältigung der mit dem Klimawandel verbundenen Herausforderungen dadurch sicherstellen. Dazu sollte die G20 weiterhin alle Entwicklungsländer ermutigen, sich an das Pariser Klimaschutzabkommen zu halten und alle zwei Jahre transparente und konsistente Informationen darüber zu übermitteln, welche Unterstützung für die Entwicklungsländer durch öffentliche Interventionen bereitgestellt und mobilisiert wurden[15]. Zudem sollte die G20 sicherstellen, dass Handelsabkommen und Bestimmungen zum Schutz des geistigen Eigentums das Mandat des im Pariser Abkommen designierten Technologiemechanismus unterstützen[16].

5. Was erwarten Wirtschafts- und zivilgesellschaftliche Gruppen von der G20 im Hinblick auf „Green Finance“ und Klimafinanzierung?

Die Business 20 (B20) und „Green Finance“: Unternehmen begrüßen, dass „Green Finance“ dem globalen Wirtschaftswachstum einen neuen Weg bahnen kann. Im Einzelnen erwarten sie von der G20, dass sie die Entwicklung grüner Finanzierungsmechanismen und Investitionsmärkte mittels folgender Maßnahmen vorantreibt:

• Schaffung von Anreizen und Senkung der finanziellen Kosten für grüne Investitionen
• Festlegung grüner Standards und Anregung zur Offenlegung und Berichterstattung über die Auswirkungen von Investitionen
• Aufbau institutioneller Kapazitäten und Kenntnisse mittels einer internationalen G20-Plattform
• Ermutigung oder Belohnung von Finanzinstituten, die Maßnahmen zur Bemessung von klimarelevanten, ökologischen und sozialen Risiken ergreifen.

Position der Zivilgesellschaft zu „Green Finance“: Das Thema ist relativ neu, deshalb arbeiten bisher nur wenige zivilgesellschaftliche Organisationen wie z. B. der World Wide Fund for Nature (WWF) oder der World Future Council zum Thema. Sie kritisieren, dass die von der GFSG entwickelten Ideen und Empfehlungen kaum Aussicht auf Verbindlichkeit haben. Zivilgesellschaftliche Fachorganisationen wie das International Institute for Sustainable Development (IISD) betonen ferner die Notwendigkeit für neue Formen des Risikomanagements, die sowohl „Green Finance“ als auch die Klimafinanzierung betreffen und mit der Offenlegung der klimabezogenen Risiken finanzieller Investitionen einhergehen (siehe Abschnitt 3).

Die Position der Zivilgesellschaft zur Klimafinanzierung: Auf fast jedem Kontinent arbeiten zivilgesellschaftliche Initiativen seit längerer Zeit zum Thema Klimafinanzierung. Organisationen wie Oxfam, Friends of the Earth, ActionAid, die Pan-African Climate Justice Alliance, Jubilee South/Asian Peoples´ Movement on Debt and Development, aber auch Germanwatch, Brot für die Welt und die Heinrich-Böll-Stiftung werfen der G20 mangelnde Unterstützung für eine signifikante Aufstockung der Klimafinanzierung nach 2020 und das Fehlen eines klaren Zeitplans zur Einhaltung des Versprechens über die Bereitstellung von mindestens 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr vor. Sie drängen die G20, für die Einhaltung der Klimafinanzierungszusagen einzutreten und zudem einer anderen Zusage gerecht zu werden, die sie beim G20-Gipfel 2009 in Pittsburgh (USA) gemacht hatte: die Abschaffung aller Subventionen für fossile Brennstoffe.

Einige Vertreter/innen der Zivilgesellschaft betonen, dass die Bepreisung von CO2 nur eine Übergangsstrategie sein sollte, weil sie nicht wirkungsvoll genug ist, um einen entschlossenen Umschwung zu kohlenstoffarmen oder -freien Alternativen sicherzustellen. Zudem könnte sie Menschen mit einem geringen Einkommen bei mangelnder Unterstützung extrem belasten, anstatt den größten industriellen Umweltverschmutzern Anreize zu entziehen – für diese könnte eine CO2-Steuer angemessener sein. Darüber hinaus sollte eine solche Bepreisung die Kosten von CO2 für die gesamte Gesellschaft und nicht nur für die wichtigsten Wirtschaftsakteur/innen berücksichtigen. Die Kommuniqués des G20-Gipfels und des Treffens der G20-Energieminister/innen in China fordern die Diversifizierung von Energiequellen und unterstützen nachdrücklich eine Ausweitung der Erdgasnutzung. (Siehe dazu auch #9 zu Nachhaltigkeit der Energieversorgung in dieser Serie.) Die Führungsrolle der UNFCCC beim Thema Diversifizierung von Energiequellen ist dabei insofern von zentraler Bedeutung, als sie sich an den Prinzipien für nachhaltige Entwicklung ausrichtet.