"Ein Mix von Instrumenten ist wichtig, um Umweltkrisen zu lösen. Ordnungsrecht wird ja nicht abgeschafft, nur, weil Emissionshandel auch genutzt wird."

"Ein Mix von Instrumenten ist wichtig, um Umweltkrisen zu lösen. Ordnungsrecht wird ja nicht abgeschafft, nur, weil Emissionshandel auch genutzt wird."

Reiht sich der Emissionshandel denn harmonisch in den Mix umweltpolitischer Instrumente ein?

Neue Ökonomie der Natur: Emissionshandel und Ausbau erneuerbarer EnergienFür den Zeitraum 2021 bis 2030 haben Europäische Kommission und Regierungen beschlossen, den Ausbau erneuerbarer Energien nicht ordungsrechtlich festzulegen und dem Instrument Emissionshandel unterzuordnen. Damit knickte man vor der Ölindustrie ein, die national verbindliche Ausbauziele für erneuerbare Energien verhindern wollte – Urheber/in: Department of Energy and Climate Change. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

Die Befürworter/innen des Emissionshandels verteidigen das Instrument gern mit dem Hinweis, dass es in einem ausgewogenen umweltpolitischen Instrumentenmix nicht fehlen dürfe. Tatsächlich aber zeigen die Erfahrungen mit dem EU-Emissionshandel, dass dieser sich nicht harmonisch in den Mix der Instrumente einreiht, sondern leicht dazu missbraucht werden kann, ordnungsrechtliche Instrumente an den Rand zu drängen.

Der Emissionshandel drängt ordungsrechtliche Instrumente an den Rand, die sektorspezifische Transformationspfade forcieren

Bislang standen in der Klima- und Energiepolitik der EU ordnungsrechtliche Instrumente wie die Festsetzung von verbindlichen nationalen Zielen für erneuerbare Energien und marktbasierte Instrumente wie der Emissionshandel gleichberechtigt nebeneinander. Das wird sich jedoch ab 2021 grundlegend ändern. Für den Zeitraum 2021 bis 2030 haben Europäische Kommission und Regierungen beschlossen, die ordnungsrechtlichen Ansätze zur Förderung von erneuerbaren Energien und zur Erreichung von Energieeffizienzzielen dem Instrument Emissionshandel unterzuordnen. Dies passierte nicht etwa, weil sich der Emissionshandel als besonders effektiv erwiesen hätte. Das Gegenteil ist der Fall. Es geschah, weil die Ölkonzerne BP, Shell, Statoil und Total sowie Industrieverbände der Erdöl-, Kohle- und Gasindustrie erfolgreich die Abschaffung national verbindlicher Ziele für den Ausbau erneuerbarer Energien forderten.

Auf Grundlage welcher Argumente konnte der Emissionshandel sich gegenüber den ordnungsrechtlichen Vorgaben für Erneuerbare und Effizienz durchsetzen?

Bereits 2007 argumentierte die Regierung von Großbritannien: "Einer der schwerwiegendsten Einwände der Regierung gegen die Erfüllung des Ziels für erneuerbare Energien […] ist, dass es die Rolle des EU-Emissionshandelsystems untergräbt. [Das Ziel von 20 Prozent erneuerbarer Energie] höhlt insbesondere die Glaubwürdigkeit des Handelssystems aus […] und reduziert die Anreize, in andere Kohlenstofftechnologien wie Atomenergie zu investieren." Die britische Regierung wehrte sich also vor allem deshalb gegen die Vorgaben für erneuerbare Energien, weil sie stattdessen die Atomenergie stärker ausbauen wollte. Die Argumentation zielt darauf ab, den Atomenergieausbau mit hohen Kosten für Kohlenstoffzertifikate zu rechtfertigen. Hier zeigt sich: Die Logik des Emissionshandels macht es möglich, durch Verweis auf niedrigere Treibhausgasemissionen auch Hochrisikotechnologien durchzusetzen.

Mit CCS die Dekarbonisierung verschleppen

Eine ähnliche Argumentationsstrategie verfolgte auch die Erdölindustrie: 2013 beklagte Shell den Preissturz im EU-Emissionshandel sowie die von der EU anvisierten Reformen des Emissionshandels: "Es gibt zu viele Instrumente. […] Andere Instrumente heben die Hauptlast […] es braucht einen Kohlenstoffmarkt mit einem einzigen Ziel. Schafft all die anderen Ziele und Instrumente ab und lasst den Kohlenstoffmarkt die Ausbreitung der Technologien lenken. Vielleicht braucht es eine politische Entscheidung für einige Technologien, wie zum Beispiel Atomenergie. Aber im Allgemeinen sollte der Kohlenstoffmarkt das Instrument sein, das die Nutzung unterschiedlicher Technologien treibt, nicht konkurierende Politiken und Ziele. Man kann die Emissionsobergrenze heruntersetzen und dann trotzdem noch über die Förderung von erneuerbaren Energie steuern, welche Technologien die Energieproduktion dominieren sollten. In dem Fall führt selbst eine niedrigere Obergrenze nicht zu Investitionen in CCS."

Stand für die britische Regierung das Ziel im Vordergrund, den Ausbau von Atomenergie durch hohe Kosten für Kohlenstoffzertifikate zu rechtfertigen, gilt das Interesse der Erdölindustrie der Hochrisikotechnologie "Carbon Capture and Storage" (CCS). Für sie eröffnet CCS die Möglichkeit, den Ausstieg aus der Nutzung fossiler Energieträger hinauszuzögern. Der Emissionshandel liefert hierfür den argumentativen Rahmen. Das Argument, das innerhalb der Verrechnungslogik des Emissionshandels oberflächlich einleuchtend erscheint: CCS-Anlagen ermöglichen eine "dekarbonisierte" Nutzung von Kohle und Erdöl.

Ab 2021 keine verbindlichen Ausbauziele für Erneuerbare in der EU

Ähnlich wie die Ölkonzerne argumentierte zwei Jahre später dann tatsächlich auch die Europäische Kommission. In ihrem Vorschlag für die Klima- und Energiepolitik der EU bis 2030 erklärte sie, künftig solle es auf nationaler Ebene nur noch eine einzige verbindliche Zielvorgabe geben: "ein Reduktionsziel für Treibhausgase, das in Form verbindlicher nationaler Ziele gleichmäßig auf alle Mitgliedstaaten aufgeteilt ist." Verbindliche Ziele für den Ausbau der erneuerbaren Energien, wie sie bisher in der Klima-und Energiepolitik der EU verankert sind, sind ab 2021 nicht mehr vorgesehen.

Damit wird der EU-Emissionshandel nicht nur zum Förderinstrument für Hochrisikotechnologien wie CCS und hilft, die Lebensdauer fossiler Energien weiter zu verlängern. Unklar ist auch, welche Konsequenzen die Streichung der national verbindlichen Erneuerbaren-Ziele für die Erneuerbaren-Förderprogramme in den einzelnen Staaten haben werden.

All das zeigt: Der Emissionshandel ist kein Instrument, das im Zusammenspiel mit anderen ordnungsrechtlichen Instrumenten die Energiewende vorantreiben kann. Im Gegenteil: Die Beispiele machen deutlich, wie sich das Instrument argumentativ für die Durchsetzung von Hochrisikotechnologien missbrauchen lässt. Oft wird behauptet, dass der Emissionshandel 'das wichtigste gemeinschaftliche Klimapolitikinstrument sein könnte, würde er funktionieren'. Die Konsequenz eines Festhaltens am nicht 'funktionierenden' Emissionshandel (der als Goldesel für die größten Emittenten von Treibhausgasen in der EU sehr wohl funktioniert hat) ist allerdings die Schwächung anderer Instrumente, wie Energieeinspeisegesetze und verbindliche nationale Ziele für den Ausbau erneuerbarer Energien.

Dieser Artikel ist Teil des Dossiers "Neue Ökonomie der Natur".

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