Nordisch-baltische Gesamtverteidigung: Leichter gesagt als getan

Finnland und Schweden sind bekannt für ihren sogenannten „Gesamtverteidigungsansatz”, der die Landesverteidigung nicht als alleinige Aufgabe des Militärs, sondern der gesamten Gesellschaft begreift. Die Entwicklung dieses Ansatzes beruht im Wesentlichen auf drei Faktoren: ihrer Geschichte vor dem Beitritt der NATO, der geografischen Nähe zur sowjetischen bzw. russischen Bedrohung und der Kombination aus großen Territorien und geringer Bevölkerungsdichte.

Da Finnland und Schweden während des größten Teils der Geschichte des Bündnisses nicht über die kollektive Sicherheitsgarantie der NATO verfügten, mussten sie während des Kalten Krieges glaubwürdige nationale Verteidigungsmechanismen entwickeln. Die Fähigkeit, ein großes Territorium mit wenig Personal zu verteidigen, machte ein auf der Wehrpflicht basierendes Reservistensystem unerlässlich, um die erforderliche Truppenstärke zu gewährleisten. Darüber hinaus waren auch die zivile Verteidigung und die zivil-militärische Zusammenarbeit von entscheidender Bedeutung. Zum einen ging es darum, das zivile Leben auch unter Kriegsbedingungen aufrechtzuerhalten; zum anderen um die Organisation ziviler Unterstützung der Streitkräfte. Kurz gesagt: Die Verteidigung Finnlands und Schwedens ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, bei der jede Bürgerin und jeder Bürger Verantwortung trägt. Dies unterscheidet sich erheblich von Ländern mit einer strategischen Kultur, in denen das Militär als eigenständiger Berufsstand verstanden wird, der nur bedingt auf die Zivilbevölkerung angewiesen ist oder nur begrenzt mit ihr interagiert.

Die Verteidigung Finnlands und Schwedens ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, bei der jede Bürgerin und jeder Bürger Verantwortung trägt. 

Finnland und Schweden: Sicherheitsgaranten in der NATO

Finnland und Schweden stellen der NATO fähige Streitkräfte zur Verfügung und tragen erheblich zur Stärkung der militärischen Präsenz des Bündnisses im nordisch-baltischen Raum bei. Beide Länder verfügen über gut ausgestattete – und für europäische Verhältnisse relativ große – Luftstreitkräfte. Von besonderer Bedeutung ist zudem die jahrzehntelange, enge bilaterale Verteidigungskooperation zwischen Finnland und Schweden im Rahmen von FISE (Finnish-Swedish Defence Cooperation). Die dezentrale Stationierungsstrategie der finnischen und schwedischen Luftwaffen spiegelt die Herausforderung wider, das gesamte Staatsgebiet zu verteidigen. Beispielsweise nutzen beide Luftstreitkräfte regelmäßig Autobahnen für Landungen und Wartungsarbeiten in den dünn besiedelten Regionen ihrer Länder. 

Auch die Marinen Finnlands und Schwedens pflegen seit langem ein enges Kooperationsabkommen. Sie verfügen über ausgeprägte amphibische und küstennahe Kriegführungsfähigkeiten, die speziell auf die besonderen Bedingungen der flachen Gewässer und Archipele der Ostsee zugeschnitten sind. Darüber hinaus verfügt die schwedische Marine über U-Boote – eine eher seltene Fähigkeit in der Allianz – während die finnische Marine über besondere Expertise in der Minenkriegsführung verfügt. Die schwedische Verteidigungsindustrie mit ihren eigenen Kampfflugzeugen, den oben genannten U-Booten und vielen weiteren in Schweden hergestellten Systemen bringt erhebliche industrielle Kapazitäten in die NATO ein. Finnland wiederum ist eines der wenigen europäischen Länder mit signifikanten Fähigkeiten zur Streitkräftegenerierung: Die finnische Truppenbereitschaft umfasst 280.000 Soldatinnen und Soldaten; die Gesamtreserve beträgt bis zu 870.000 Streitkräfte.

Was die beiden neuen Verbündeten für die NATO jedoch besonders interessant macht, ist ihr Ansatz, zivile Komponenten in die militärische Verteidigung zu integrieren. In Finnland ist die Pflicht aller Bürgerinnen und Bürger zur Landesverteidigung in der Verfassung fest verankert. Dies umfasst eine Wehrpflicht für Männer (mit der Option auf Zivildienst) und andere mögliche Kriegsdienstpflichten für Frauen, die sich nicht für den freiwilligen Militärdienst entschieden haben. 

Dank seiner ungebrochenen Tradition gilt Finnland als Goldstandard gesellschaftlicher Gesamtvorsorge.

Im Gegensatz zu Finnland, wo das umfassende Sicherheitssystem konsequent aufrechterhalten wurde, hat Schweden seinen Gesamtverteidigungsansatz nach dem Kalten Krieg aufgegeben. Nach 2014 wurde jedoch schrittweise ein selektives, geschlechtsunabhängiges Wehrpflichtsystem wieder eingeführt. Zehn Jahre später folgte die Einführung der „Gesamtverteidigungspflicht” für alle Bürgerinnen und Bürger zwischen 16 und 70 Jahren, was bedeutet, dass im Kriegsfall nahezu alle zur Landes- und Bündnisverteidigung verpflichtet werden können. Auch die zivile Wehrpflicht wurde ab Januar 2024 schrittweise wieder eingeführt. Personen mit Fähigkeiten und Erfahrungen in den Bereichen Rettungsdienste, Energiewirtschaft, Telekommunikation und Cybersicherheit werden gemustert, zu zusätzlichen Schulungen einberufen und mit erhöhter Alarmbereitschaft und Krisenverwendungen versehen. Die zivile Wehrpflicht in den Bereichen Gesundheitswesen, Transport und Zivilschutz befindet sich derzeit in Vorbereitung. Ab Januar 2026 soll die zivile Wehrpflicht umfassend aktiviert werden, wobei Jugendliche zu einer längeren Ausbildung in den vorrangigen Bereichen des Zivilschutzes einberufen werden. 

Dank seiner ungebrochenen Tradition gilt Finnland als Goldstandard gesellschaftlicher Gesamtvorsorge. Gleichzeitig bietet Schwedens aktueller Prozess des raschen Wiederaufbaus seiner zivilen Verteidigung auch wertvolle Lernmöglichkeiten für andere Länder.

Finnlands ungebrochene Tradition des pragmatischen Pessimismus

Unter den NATO-Ländern ist Finnland in vielerlei Hinsicht ein Sonderfall. Das Land, das eine 1.340 Kilometer lange Grenze mit Russland teilt, hat seine Bedrohungsanalyse nie grundlegend verändert: Moskau galt stets als die wahrscheinlichste Bedrohung für die nationale Sicherheit und territoriale Integrität Finnlands. Dies stand in starkem Gegensatz zur vorherrschenden NATO-Doktrin nach Ende des Kalten Krieges, die auf Auslandseinsätze und Krisenmanagement außerhalb des Bündnisgebiets ausgerichtet war. In den ersten Jahrzehnten nach dem Kalten Krieg wirkte Finnlands große Wehrpflichtarmee im Vergleich zu den kleinen und mobilen Berufsstreitkräften vieler NATO-Staaten hoffnungslos veraltet. Einer der Gründe, warum Finnland nicht 20 Jahre früher als schließlich geschehen der NATO beitrat, lag darin, dass die Doktrin und die Bedrohungsanalyse des Bündnisses stark von denen Helsinkis abwichen. Selbst in den optimistischen frühen 2000er Jahren verschwand die Möglichkeit eines bewaffneten Angriffs auf das finnische Territorium nie aus den Regierungsberichten zur Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Die Hauptaufgabe der finnischen Streitkräfte (FDF) besteht daher nach wie vor in der Verteidigung der Souveränität und territorialen Integrität des Landes. Gleichzeitig sind die Streitkräfte auch zur Unterstützung anderer Behörden verpflichtet, was als gesellschaftliche Verantwortung verstanden wird.

Das finnische Verteidigungssystem basiert auf dem Konzept der integrierten Sicherheit, das in der gesellschaftlichen Sicherheitsstrategie fest verankert ist. Es beruht auf zwei zentralen Prinzipien: Vorsorge und Vorausschau. Finnland ist mit der Kriegsführung Russlands, die in Kriegszeiten Zivilisten ins Visier nimmt und in Friedenszeiten vielfältige hybride Methoden unterhalb der konventionellen Kriegsführung einsetzt, bestens vertraut und legt daher großen Wert auf die Resilienz seiner Gesellschaft. Die Initiativen umfassen daher Notfallplanung, Kontinuitätsmanagement, vorbereitende Maßnahmen sowie Schulungen und Vorsorgeübungen. Ziel ist es, gut eingeübte und proaktive Maßnahmen zu ermöglichen, die im besten Fall eine Krise antizipieren – statt nur reaktiv zu handeln, wenn sie bereits eingetreten ist.

Finnland ist bekannt für sein umfassendes Zivilschutzsystem, das bis zu 4,8 Millionen seiner 5,5 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner schützen kann. Zudem unterhält das Land Notfallreserven kritischer Güter, die in öffentlich-privater Zusammenarbeit von einer Fachbehörde, der Nationalen Agentur für Notfallversorgung (NESA), verwaltet werden. Die Behörde erklärt, dass „der Schwerpunkt der Versorgungssicherheit zunehmend auf die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit kritischer Infrastrukturen verlagert wird“. Über den gesamtgesellschaftlichen Ansatz hinaus wendet Finnland auch einen gesamtstaatlichen Ansatz an. Ein Sicherheitsausschuss, der aus Mitgliedern sowie Expertinnen und Experten verschiedener Regierungsbereiche, Institutionen und dem Privatsektor besteht, unterstützt die Regierung in einer koordinierenden Rolle, um den Anforderungen kollektiver Sicherheit gerecht zu werden.

Die Popularität dieser Kurse stieg nach der Vollinvasion Russlands in die Ukraine deutlich an – insbesondere bei Frauen, die von der Wehrpflicht ausgenommen sind. 

Die Erfahrungen Finnlands zeigen, dass Handlungsfähigkeit in Krisenzeiten gut etablierte Netzwerke relevanter Akteure erfordert. Ein weiteres Kernelement des finnischen Gesamtverteidigungssystems sind daher die nationalen und regionalen Verteidigungskurse, die die FDF für Personen in gesellschaftlich relevanten Positionen anbietet. Die Kurse auf nationaler Ebene bestehen seit 1961 und finden viermal pro Jahr statt. Die Teilnehmenden setzen sich mit verschiedenen Krisenszenarien auseinander und lernen ihre individuellen und institutionellen Rollen sowie Koordinierungsmechanismen kennen. Die Kurse sind ein wichtiges Mittel, um Eliten mit dem Bedrohungsumfeld vertraut zu machen – ähnlich wie der Wehrdienst für die breite Bevölkerung. Vor allem aber bauen die Kurse Netzwerke relevanter Akteure für Krisenzeiten auf, darunter Vertreterinnen und Vertreter aus Wirtschaft, Regierung, Verwaltungen, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Medien und Kulturschaffende sowie Betreiberinnen und Betreiber kritischer Infrastrukturen. Auch Verteidigungskurse werden für Bürgerinnen und Bürger angeboten. Die Popularität dieser Kurse stieg nach der Vollinvasion Russlands in die Ukraine deutlich an – insbesondere bei Frauen, die von der Wehrpflicht ausgenommen sind. Darüber hinaus gibt es 14 regionale freiwillige Verteidigungsverbände und mehr als 300 lokale Reservistenverbände.

Ein konkretes Beispiel für die zivil-militärische Zusammenarbeit in Finnland sind die strategischen Partnerschaften der FDF mit einer Reihe von zivilen Unternehmen. Die FDF ermöglicht es Partnerunternehmen, zusätzliche Produktionskapazitäten vorzuhalten, die im Kriegsfall aktiviert und auf militärische Bedarfe ausgerichtet werden können. 

Schwedens (wieder)auflebende zivile Verteidigung

Wie das Beispiel Finnlands zeigt, ist Gesamtverteidigung, selbst wenn sie konsequent aufrechterhalten wird, weniger ein Endziel als vielmehr ein kontinuierlicher Prozess. In Schweden bedeutet der Wiederaufbau ziviler Verteidigungskapazitäten und -fähigkeiten daher nicht einfach die Rückkehr zu Strukturen aus der Zeit des Kalten Krieges. Krisenrelevante Dienste, die früher in staatlicher Hand waren und schnell für militärische Zwecke umfunktioniert werden konnten, wie etwa Telekommunikation und kritische Infrastruktur, befinden sich heute in privater Hand. Investitionen in Resilienz und öffentlich-private Partnerschaften stellen eine große Herausforderung, aber auch eine Chance für Schweden, dar. So setzt das Land unter anderem Lehren aus der Ukraine direkt um, beispielsweise in Form von Cell-Broadcast-Warnsystemen. Ein weiteres drängendes Thema für alle Anrainerstaaten der Ostsee ist der bessere Schutz kritischer Unterwasserinfrastrukturen vor russischer hybrider Kriegsführung.

In Schweden verfolgt der Zivilschutz vier Hauptziele: 

1. Die Sicherung der wichtigsten öffentlichen Dienstleistungen;
2. Der Beitrag zur militärischen Verteidigungsfähigkeit im Rahmen der kollektiven Verteidigung der NATO und anderer Aufgaben;
3. Der Schutz der Zivilbevölkerung;
4. Die Aufrechterhaltung der Verteidigungsbereitschaft Schwedens und der Widerstandsfähigkeit der Gesellschaft gegenüber äußeren Bedrohungen.

Die schwedische Zivilverteidigung besteht aus 21 Regionalregierungen und 61 Regierungsbehörden in zehn sogenannten Bereitschaftssektoren. Die übergeordnete Koordinierungsstelle für diesen weitreichenden zivilen Verteidigungsbereich der Energie, kritische Infrastruktur, Kommunikation, das Gesundheitswesen und die Landwirtschaft umfasst, ist die schwedische Behörde für Zivilschutz und Bereitschaft (MSB). Diese Behörde wird am 1. Januar 2026 in die Schwedische Behörde für Zivilverteidigung und Resilienz umbenannt, was den veränderten Schwerpunkt des schwedischen Zivilschutzes seit der Vollinvasion Russlands widerspiegelt: von der Bewältigung von Krisen in Friedenszeiten (wie Waldbrände und Überschwemmungen) hin zu Handlungen in Kriegszeiten und zur Unterstützung militärischer Operationen, insbesondere des NATO-Host Nation Support (HNS). Die Behörde ist auch Herausgeber der mittlerweile bekannten Broschüre „Im Falle einer Krise oder eines Krieges”.

Der Wandel ist ebenso institutioneller wie kultureller Natur. So wie die schwedische Bevölkerung zu der Erkenntnis gelangt ist, dass „ein bewaffneter Angriff auf Schweden nicht ausgeschlossen werden kann”, passen sich auch die Zivilschutzbehörden den neuen Anforderungen der NATO-Mitgliedschaft und der verschlechterten Sicherheitslage an. Der zivile Sektor zeigt eine hohe Bereitschaft, zur Verteidigung Schwedens beizutragen, doch bleiben Zuständigkeiten der verschiedenen Behörden zwischen den an Krisen- und Kriegsmaßnahmen beteiligen Behörden oft unklar. 

Aufgrund seiner geografischen Lage eignet sich Schweden als natürlicher Aufmarsch- und Transitkorridor für NATO-Truppen.

Für die schwedischen Zivilschutzbehörden stellt die Unterstützung von NATO-Operationen durch HNS eine völlig neue Dimension dar. Aufgrund seiner geografischen Lage eignet sich Schweden als natürlicher Aufmarsch- und Transitkorridor für NATO-Truppen – sowohl im hohen Norden als auch im Ostseeraum. Das bedeutet, dass Schweden alles zur Verfügung stellen muss, was die NATO zur Unterstützung ihrer Operationen benötigt, darunter Unterkünfte, Gesundheitsversorgung, Lebensmittel sowie Wasser und Benzin. Ein Großteil dieser Infrastruktur befindet sich in ziviler und privater Hand, wie beispielsweise Häfen und Eisenbahnen, die für den Transport alliierter Streitkräfte besonders bedeutsam sind. Da seit dem Ende des Kalten Krieges keine systematische Vorbereitung auf den Kriegsfall stattfand, ging bei den zuständigen zivilen Behörden in den letzten Jahrzehnten institutionelles Wissen über die zivil-militärische Zusammenarbeit verloren. Gleichzeitig sind die Erfahrungen im NATO-Kontext begrenzt. 

Um die zivil-militärische Planung, Zusammenarbeit und Operationen als NATO-Verbündeter zu verbessern, veröffentlichten die schwedischen Streitkräfte und die MSB im September 2025 gemeinsame Leitlinien für die Gesamtverteidigungsplanung. Diese definieren sieben Bedrohungs- und Kriegsszenarien, auf die sich zivile Verteidigungsbehörden in Zusammenarbeit mit den Streitkräften vorbereiten sollen:

1. Hybride Bedrohungen
2. Zivile und militärische Unterstützung der NATO-Streitkräfte (HNS)
3. Bewaffneter Angriff auf Nordschweden
4. Bewaffneter Angriff auf die Insel Gotland
5. Langstreckenangriffe
6. Verstärkung der NATO-Nordflanke
7. Verstärkung der NATO im Baltikum

Diese Szenarien schließen einander gegenseitig nicht aus, sodass ein Gesamtverteidigungsansatz in der Lage sein muss, Elemente mehrerer Szenarien gleichzeitig zu bewältigen. Die Auswirkungen der geografischen Lage Schwedens und seiner NATO-Mitgliedschaft werden in den Leitlinien berücksichtigt. Durch die offizielle Festlegung der abzuwehrenden Bedrohungen erhalten zivile Behörden und der Privatsektor umsetzbare Leitlinien, die sie in ihre eigene Krisenvorsorge und Gesamtverteidigungsplanung einbeziehen können. In Summe tragen die einzelnen Bemühungen somit zur gesamtstaatlichen Vorsorge Schwedens bei. 

Kulturelle und operative Trennlinien zwischen dem zivilen und militärischen Sektor sind kein ausschließlich schwedisches Phänomen. Die Zunahme alliierter Resilienz durch die Stärkung ziviler Kapazitäten gewinnt innerhalb der NATO stetig an Bedeutung. Damit soll dem gesamten Spektrum der heutigen Bedrohungen begegnet und Artikel 3 der NATO eingehalten werden. Dieser verlangt, dass jedes Land in der Lage sein muss, einer größeren Katastrophe, Krise oder einem bewaffneten Angriff standzuhalten und sich davon erholen zu können. Im Vergleich zu anderen Bündnispartnern zählt Schweden zu den Vorreitern in den Bereichen Resilienz und zivile Verteidigung und übertrifft die sieben grundlegenden Resilienzanforderungen der NATO, die 2016 auf dem Warschauer Gipfel vereinbart wurden. Auch wenn weiterhin Handlungsbedarf besteht, tätigt Schweden historische Investitionen in seine zivile Verteidigung, um eine robuste Gesamtverteidigung aufzubauen, Artikel 3 der NATO gerecht zu werden und zur Abschreckung und Verteidigung des Bündnisses beizutragen. 

Nordische Beispiele regionaler ziviler Verteidigungskooperation

Obwohl die nordischen Länder international oft als sehr ähnlich betrachtet werden, unterscheiden sich ihre Zivilschutzsysteme in Bezug auf Zuständigkeiten, Arbeitsabläufen, rechtliche Grundlage und Kultur. Unklarheiten hinsichtlich der Zuständigkeiten zwischen lokalen, regionalen und nationalen Behörden sowie Lücken in der Zusammenarbeit, Proaktivität und Führung stellen bereits bei rein innerstaatlichen Krisen eine Herausforderung dar. Dies zeigte auch eine Analyse der MSB zu drei Krisen in Friedenszeiten zwischen 2023 und 2024: „Die gemeinsame Krisenbewältigungsfähigkeit wurde dadurch beeinträchtigt, dass in einigen Fällen kein Konsens über Rollen und Zuständigkeiten bestand, kein umfassendes Lagebild vorlag und es an einer gemeinsamen Ausrichtung und Koordinierung der Maßnahmen und Ressourcen mangelte [...] zudem gab es Fälle mangelnder Proaktivität oder Entschlossenheit.“ 

Noch komplexer wird das Bild, wenn internationale Zusammenarbeit erforderlich ist. Während die Zusammenarbeit auf lokaler Ebene oft gut funktioniert, hinken die nationalen Regierungen oft hinterher. Ein gutes Beispiel dafür ist die Zusammenarbeit zwischen lokalen Gemeinden in Norwegen, Schweden und Finnland im nördlichsten Teil der drei Länder, dem sogenannten „Cap of the North“. Aufgrund der gemeinsamen Herausforderungen, denen alle Gemeinden in diesem dünn besiedelten, aber großen Gebiet mit spärlicher Infrastruktur gegenüberstehen, ist die Zusammenarbeit dort dringender notwendig als in den südlichen Hauptstadtregionen Finnlands, Schwedens und Norwegens. Die Zusammenarbeit bei Such- und Rettungsmaßnahmen sowie bei der Versorgungssicherheit geht über die alltäglichen Bedürfnisse der Region in Friedenszeiten hinaus.

Die Erfolge und Defizite der regionalen Zusammenarbeit zwischen den nordischen Ländern bieten wertvolle Lehren für eine Ausweitung der Gesamtverteidigung auf eine breitere regionale Ebene, die den gesamten nordisch-baltischen Raum umfasst.

Die Haga-Abkommen stellen das wichtigste Format für die zivile Vorsorge im Rahmen der nordischen Zusammenarbeit dar. Das im November 2024 unterzeichnete Haga-III-Abkommen, das traditionell auf Notfälle in Friedenszeiten ausgerichtet war, baut auf früheren Abkommen auf und berücksichtigt dabei den russischen Angriffskrieg und die sich entwickelnden hybriden Bedrohungen. Damit soll die nordische Zusammenarbeit durch gemeinsame Planung und Übungen sowie den Informationsaustausch gestärkt werden. Das Abkommen trägt auch dazu bei, die nordische zivil-militärische Zusammenarbeit innerhalb der NORDEFCO (Nordic Defence Cooperation) und die Beteiligung am HNS der NATO zu erleichtern.

Die Erfolge und Defizite der regionalen Zusammenarbeit zwischen den nordischen Ländern bieten wertvolle Lehren für eine Ausweitung der Gesamtverteidigung auf eine breitere regionale Ebene, die den gesamten nordisch-baltischen Raum umfasst. Gleichzeitig sollte der Schwerpunkt bei konkreten Maßnahmen stets auf lokale Bedürfnisse ausgerichtet sein. Was im Norden Finnlands, Schwedens und Norwegens funktioniert, ist nicht zwangsläufig für das dänische Festland, Lettland, Litauen und Estland geeignet. Grundsätzlich sollten gemeinsame zivile Verteidigungsanstrengungen in der Region zumindest die wichtigsten Bereiche des zivilen Lebens unter Kriegsbedingungen umfassen und von multilateraler Zusammenarbeit profitieren, wie etwa in den Bereichen Versorgungssicherheit, medizinische Kapazitäten, Evakuierungsprotokolle und der Schutz kritischer Infrastrukturen. Koordinierungs- und Kooperationsmaßnahmen in diesen Bereichen müssen bereits in Friedenszeiten etabliert, geübt und harmonisiert werden, damit alle Beteiligten ihre Rolle und Verantwortlichkeiten in Krisen- und Kriegszeiten kennen.