Gesamtverteidigung umsetzen: Drei Handlungsfelder zur Stärkung der zivilen Seite

Verteidigung ist heute mehr als eine militärische Aufgabe. Die Angriffe Russlands auf die zivile Grundversorgung und die Bevölkerung der Ukraine sowie auf kritische Infrastrukturen und Gesellschaften in ganz Europa zeigen: Auf die Einsatzbereitschaft der Streitkräfte allein kommt es nicht an. Europäische Staaten brauchen eine umfassende Gesamtverteidigung, getragen von belastbaren militärischen und zivilen Strukturen und einer widerstandsfähigen Gesellschaft.

Für Deutschland gilt dies in besonderem Maße. Als zentrale logistische Drehscheibe der NATO muss das Land im Ernstfall reibungslose Abläufe über staatliche Stellen, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Streitkräfte hinweg gewährleisten. Doch die deutsche Verteidigungsfähigkeit bleibt bislang unausgewogen: Während die militärische Säule der Gesamtverteidigung Fortschritte macht, hinkt die zivile Verteidigung deutlich hinterher. Diese Lücke ist gefährlich: Versagt die zivile Säule in der Krise, beeinträchtigt dies nicht nur die Einsatzfähigkeit deutscher und verbündeter Streitkräfte, sondern auch grundlegende staatliche, wirtschaftliche und gesellschaftliche Funktionen – vom Bevölkerungsschutz über die Energie- und Lebensmittelversorgung bis hin zum Gesundheitssystem.

Die vom Bundestag noch nach den vorgezogenen Wahlen beschlossenen Finanzspielräume bieten die Chance, die zivile Verteidigung auf ein zukunftsfähiges, bedrohungsgerechtes Niveau zu heben. Damit dies gelingt und die beschlossenen Konzepte der Integrierten Sicherheit, der Gesamtverteidigung und zivilen Verteidigung endlich umgesetzt werden, ist ein strategisches Umdenken bei Regierung und Verwaltung erforderlich. Drei zentrale Handlungsfelder sollten dabei im Fokus stehen:

1. Strategische Ausrichtung stärken: Von fragmentierter Sicherheitspolitik zur politischen Risikopriorisierung

Die von der Bundesregierung beschlossene erste Nationale Sicherheitsstrategie von 2023 war ein wichtiger Schritt für die Neuausrichtung der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik inmitten der Zeitenwende. Sie beschreibt das verschärfte internationale Umfeld, definiert mit dem Konzept der „Integrierten Sicherheit“ einen modernen Sicherheitsansatz und skizziert zentrale Handlungsfelder. Doch sie bleibt unvollständig: Im Gegensatz zu Strategien anderer Staaten basiert sie nicht auf einer nationalen Risikoanalyse, anhand derer sich die Risiken und Bedrohungen für elementare staatliche, wirtschaftliche und gesellschaftliche Funktionen systematisch priorisieren lassen. Eine solche Priorisierung ist jedoch notwendig, um daraus strategische Leitlinien abzuleiten, die die Grundlage für ein kohärentes Regierungshandeln und eine offene Risikokommunikation gegenüber der Öffentlichkeit bilden.

Dies gilt besonders für die Stärkung der nationalen Verteidigungs- und Widerstandsfähigkeit – ein Vorhaben, das nur gelingt, wenn nahezu alle Ressorts, die Länder sowie wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure abgestimmt handeln. Ohne eine gemeinsame Risikobasis fehlt der verbindende Rahmen, der Prioritäten setzt, gemeinsame Verantwortung schafft und somit die Grundlage für ressort- wie Bund-Länder-übergreifendes Handeln bildet. 

Im Ergebnis ähnelt Deutschlands Gesamtverteidigung eher einem vom Föderalismus und Ressortprinzip geprägten Flickenteppich als einem koordinierten gemeinsamen Vorhaben. Trotz beschlossener Konzepte und Richtlinien, erhält die zivile Verteidigung – im Vergleich zur militärischen Seite – immer noch nicht die nötige strategische Priorität und Steuerung. 

Über kurzfristige Aktionspläne hinaus hängt die Wirkung des Sicherheitsrats davon ab, ob es ihm gelingt, die Ressorts und staatlichen Ebenen strategisch auszurichten und zu kohärentem Handeln zu bewegen.

Da eine strategische Ausrichtung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik zwangsläufig mit der Priorisierung einiger Risiken und Bedrohungen – und somit auch mit der De-Priorisierung anderer – einhergeht, kann sie nur auf höchster politischer Ebene und im Einvernehmen mit den Ländern getroffen werden.

Der neu geschaffene Nationale Sicherheitsrat (NSR) bietet dafür eine institutionelle Ankerstelle. Trotz seiner begrenzten personellen Ausstattung ist er das erste Gremium mit dem Auftrag, äußere und innere Sicherheit sowie zivile und militärische Verteidigung zusammenzuführen. Prinzipiell ist der NSR dafür gut ausgestattet. Er bringt neun Ressorts an einen Tisch, bindet die Landesebene mit ein und ist offen für die Expertise zivilgesellschaftlicher Akteure sowie der Forschung. In seiner konstituierenden Sitzung im November hat der Rat zudem einen Aktionsplan zur Abwehr hybrider Bedrohungen beschlossen – ein wichtiges Signal, das seine Rolle an der Schnittstelle zwischen innerer und äußerer Sicherheit unterstreicht und darauf abzielt, das gemeinsame Handeln von Akteuren der zivilen und militärischen Verteidigung zu stärken.

Über kurzfristige Aktionspläne hinaus hängt die Wirkung des Sicherheitsrats davon ab, ob es ihm gelingt, die Ressorts und staatlichen Ebenen strategisch auszurichten und zu kohärentem Handeln zu bewegen. Da er weder das Ressort- noch das Föderalismusprinzip aushebeln wird, wird dies nur gelingen, wenn der Rat ein gemeinsames Risikoverständnis etabliert.

Eine Nationale Risikoanalyse wäre dafür der notwendige Ausgangspunkt – aber nicht das Ziel. Im Zentrum stehen muss die politische Festlegung der Grundpfeiler deutscher Sicherheitsinteressen, sodass Bedrohungen identifiziert und Prioritäten fachlich wie politisch nachvollziehbar festgelegt und mit der nächsten Nationalen Sicherheitsstrategie kommuniziert werden können.

2. Zivile Verteidigungsplanung aufbauen: Vom OPLAN DEU zur zivil-militärischen Gesamtverteidigung

Mit dem – öffentlich nicht zugänglichen – Operationsplan Deutschland (OPLAN DEU) verfügt die Bundeswehr über ein strukturiertes Planungsinstrument, das auch zivile Unterstützungsleistungen und die dafür notwendige zivil-militärische Interaktion zur Umsetzung militärischer Planungen einbezieht. Auf ziviler Seite fehlt hingegen bislang eine vergleichbare operative Grundlage, die über die bloße Rollen- und Aufgabenerfassung hinausgeht. Insbesondere mangelt es an der Ableitung konkreter Anforderungen für das Verwaltungshandeln auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene sowie für die übrigen Akteure der zivilen Säule. Das schließt auch Behörden aller Ebenen, das Technische Hilfswerk, Hilfsorganisationen, Betreiber kritischer Infrastrukturen, Logistikunternehmen und die Zivilgesellschaft ein.

Die Folge: Fähigkeiten bleiben diffus, Verantwortlichkeiten unklar, Planungslücken unentdeckt. In Verbindung mit dem breiten Aufgabenspektrum und der Heterogenität der beteiligten Akteure bleibt die zivile Seite in der Vorbereitung auf den Ernstfall damit reaktiv, fragmentiert und schwer steuerbar.

Das wiegt angesichts der doppelten Rolle der zivilen Verteidigung schwer. Sie muss einerseits Unterstützungsleistungen für die Streitkräfte erbringen, andererseits ihre eigenen, vom militärischen Geschehen unabhängigen Kernaufgaben erfüllen, darunter etwa der Schutz kritischer Infrastrukturen, die Versorgung der Bevölkerung oder die Aufrechterhaltung staatlicher Grundfunktionen. Der OPLAN DEU der Bundeswehr deckt nur den ersten Teil dieser Doppelrolle ab. Eine kohärente zivile Gesamtplanung existiert nicht.

Auf ziviler Seite fehlt hingegen bislang eine vergleichbare operative Grundlage, die über die bloße Rollen- und Aufgabenerfassung hinausgeht.

Dies ist aus zwei Gründen problematisch. Erstens wirkt sich die zivile Planungslücke unmittelbar auf die militärische Planungs- und Einsatzfähigkeit aus: Zivile Unterstützungsleistungen für die Streitkräfte sind nur so verlässlich, wie sie sich aus einem robusten zivilen Gesamtsystem speisen, das seine Doppelrolle bewältigen kann. Bricht die zivile Seite im Ernstfall unter der Last ihrer parallelen Aufgaben zusammen, muss die Bundeswehr Aufgaben übernehmen, die eigentlich in die Zuständigkeit der zivilen Verteidigung fallen. Das bindet Kräfte, die dann an anderer Stelle fehlen, und schwächt die Verteidigungsfähigkeit insgesamt.

Zweitens liegt eine eigenständige zivile Planung im ureigenen Interesse der zivilen Seite. Ihr Mehrwert besteht weniger im Planungsdokument als im Prozess: Er bindet Akteure ein, schafft Schnittstellen, klärt Kommunikationswege und übersetzt das bislang überwiegend konzeptionelle Verständnis der zivilen Verteidigung in operable Strukturen. So entsteht eine belastbare zivil-zivile Planung, die Personal-, Material- und Infrastrukturbedarfe konkret benennt und sich nahtlos in eine funktionierende zivil-militärische Gesamtplanung einfügt.

Nur eine gut koordinierte zivile Seite, die ihre Fähigkeiten und Grenzen kennt, kann im Krisenfall als gleichwertiger, kompetenter Gegenpart zur militärischen Seite agieren. Bleibt eine solche eigenständige Planung aus, droht – ob durch bewusste Unterordnung oder faktisches Versagen – ein Gesamtverteidigungsmodell, in dem die zivile Säule der militärischen faktisch nachgeordnet wäre und damit eine Militarisierung ziviler Strukturen begünstigt.

Ein solcher Planungsprozess erfordert jedoch zusätzliche Kapazitäten – insbesondere in den Innenministerien von Bund und Ländern, die gemeinsam eine koordinierende Rolle übernehmen müssen. Erst dann kann die zivile Verteidigung von einer diffusen Verantwortungslandschaft zu einem strategisch geführten, operativ handlungsfähigen Pfeiler der deutschen Gesamtverteidigung werden.

3. Risikokultur fördern: Kommunikation stärken, Gesellschaft befähigen

Die zivile Verteidigung ist auf widerstandsfähige Strukturen angewiesen, die flexibel, robust und lernfähig auf Bedrohungslagen reagieren können. Neben Material und Infrastruktur spielt dabei der Faktor Mensch eine entscheidende Rolle. Nur eine informierte und eingebundene Gesellschaft ist im Krisenfall handlungsfähig.

In Deutschland fehlt jedoch bislang eine Risikokultur, die offenen Austausch, gemeinsame Verantwortung und die Ausbildung kritischer Fähigkeiten fördert. Bedrohungen wie Krieg, Sabotage oder hybride Angriffe werden zwar zunehmend thematisiert; ihre möglichen Folgen aber selten klar kommuniziert – oder in einer Weise, die ernsthafte gesellschaftliche Auseinandersetzung eher verhindert als ermöglicht. So bleiben die konkreten Herausforderungen oft abstrakt, die Grenzen staatlicher Unterstützung unausgesprochen und individuelle Handlungsmöglichkeiten unklar.

Die Einführung des Begriffs „Kriegstüchtigkeit“ hat hier einen wichtigen Impuls gesetzt, ebenso Initiativen wie der jüngst veröffentlichte Ratgeber des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK). Doch all dies bleibt Stückwerk, solange keine systematische, verständliche und realistische Risikokommunikation auf allen politischen Ebenen erfolgt. Eine solche Kommunikation muss nicht nur informieren, sondern auch motivieren – zur Vorsorge, zur Mitwirkung und zur Übernahme von Verantwortung für den Ernstfall. Nur wenn die Bevölkerung, Behörden, Unternehmen, Kommunen und Organisationen die Bedrohungslage realistisch einschätzen, die Grenzen staatlicher Hilfe kennen und ihre eigenen Handlungsspielräume verstehen, können sie sich vorbereiten, vorsorgen und einen konkreten Beitrag zur Gesamtverteidigung leisten. Diese Form der Selbstwirksamkeit ist ein Kernbestandteil gesellschaftlicher Resilienz: die Fähigkeit, Bedrohungen bewusst zu begegnen, statt ihnen in Passivität oder Panik ausgeliefert zu sein. 

Nur wenn die Bevölkerung, Behörden, Unternehmen, Kommunen und Organisationen die Bedrohungslage realistisch einschätzen, die Grenzen staatlicher Hilfe kennen und ihre eigenen Handlungsspielräume verstehen, können sie einen konkreten Beitrag zur Gesamtverteidigung leisten.

Dabei sollte die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger nicht unterschätzt werden. Rund 1,7 Millionen Menschen engagieren sich bereits ehrenamtlich im Zivil- und Katastrophenschutz. Gerade junge Menschen zeigen laut Umfragen eine hohe Bereitschaft, mehr Verantwortung für ihre eigene Sicherheit zu übernehmen. Dieses Potenzial gilt es gezielt zu nutzen. 

Angesichts der vielfältigen Personalbedarfe innerhalb der Gesamtverteidigung kann die Wiedereinführung des Wehrdienstes nur ein Baustein sein. Seine Ausweitung auf Frauen oder die Einführung eines verpflichtenden Gesellschaftsjahres wären zwar diskutierbar, sind aufgrund der dafür notwendigen Grundgesetzänderung jedoch absehbar nicht realistisch. Umso wichtiger ist es, bestehende zivilgesellschaftliche Strukturen gezielt zu stärken und durch weitere niederschwellige Formate auszubauen – etwa Wochenendseminare, Selbstschutzschulungen oder die Gründung eines „Bundesverbands Zivilschutz“ nach Vorbild des Reservistenverbands. Solche Angebote würden die Gesamtverteidigung schon zeitnah zu dem machen, was sie sein muss: eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die solidarisch, generationengerecht und breit verankert ist.

Fazit

Deutschland steht sicherheitspolitisch unter erheblichem Druck – militärisch, infrastrukturell und gesellschaftlich. Die Verteidigungsfähigkeit bleibt jedoch lückenhaft, solange die zivile Seite nicht mit derselben strategischen Entschlossenheit gestärkt wird wie die militärische. Die Konzepte sind formuliert, die institutionellen Grundlagen gelegt, und mit den erweiterten Finanzspielräumen sind auch die Ressourcen vorhanden. Was fehlt, ist die Umsetzung – kohärent, verbindlich und mit politischer Führung.

Eine resilientere Gesamtverteidigung entsteht nicht durch einzelne Maßnahmen, sondern durch strategische Priorisierung, klare operative Planung und eine Gesellschaft, die informiert, vorbereitet und einbezogen ist. Das erfordert mehr als ein Umdenken „in der Bevölkerung“. Es verlangt vor allem ein Umdenken in Politik und Verwaltung: ein gemeinsames Verständnis der Risikolage, die Bereitschaft, Verantwortung zu teilen, und die Fähigkeit, ressort- und Bund-Länder-übergreifend zu handeln.