COP31: Der desolate Zustand der Klimafinanzierung wird die Ambitionen behindern

Content
Rückgang der öffentlichen Klimafinanzierung
Quo Vadis, NCQG?
Artikel 9: Arbeitsprogramm zur Klimafinanzierung
Finanzierungslücke bei der Anpassung
UNFCCC-Fonds stehen vor Herausforderungen
Mechanismus für einen gerechten Übergang (Finanzierung)
Fokus auf kurzfristige Notlösungen statt auf Strukturreformen
Aktionsagenden der COP-Präsidentschaften setzen auf Kapitalmärkte 

Das 2015 verabschiedete Pariser Abkommen wurde als groß angelegtes Abkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern konzipiert: gemeinsam, im Sinne der Gerechtigkeit und ihrer gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten (CBDR). Alle Länder einigten sich im Rahmen eines Bottom-up-Ansatzes darauf, alle fünf Jahre ihren ehrgeizigsten national festgelegten Beitrag (NDC) für kollektive Klimaschutzmaßnahmen vorzulegen, die insgesamt den globalen Temperaturanstieg auf 1,5°C begrenzen sollen. Die Industrieländer würden ihrerseits – entsprechend ihren jeweils höheren Fähigkeiten und ihrer historischen Verantwortung – den wesentlichen Teil der finanziellen Unterstützung bereitstellen, um die Bemühungen der Entwicklungsländer zur Emissionsminderung zu finanzieren, ihnen dabei zu helfen, Widerstandsfähigkeit gegenüber immer verheerenderen Klimaauswirkungen aufzubauen, und ihren gerechten Übergang weg von einem durch fossile Brennstoffe getriebenen, nicht nachhaltigen Entwicklungsmodell zu unterstützen, um die Pariser Verpflichtungen aufrechtzuerhalten. 

Die dritte Runde der NDCs ist in vollem Gange; bislang haben 150 Länder neue NDCs vorgelegt, die 75% der weltweiten Emissionen abdecken. Insgesamt fehlen jedoch nach einigen Berechnungen noch 30,7 Gt CO₂e, um die Grenze von 1,5°C Temperaturanstieg einzuhalten.

Rückgang der öffentlichen Klimafinanzierung

Das gemeinsame Verständnis davon, wie Gerechtigkeit und Fairness in multilateralen Klimabemühungen zum Ausdruck kommen sollten, ist gefährdet, da die Industrieländer versuchen, ihre Seite der Pariser Vereinbarung neu zu verhandeln und zu schwächen. Dies geschieht vor dem Hintergrund, dass die Vereinigten Staaten – historisch gesehen der größte Treibhausgasemittent – unter Präsident Trump sowohl aus dem Pariser Abkommen als auch aus ihren finanziellen Verpflichtungen zur Bereitstellung von Klimafinanzierungen, die ihrem fairen Anteil entsprechen, ausgestiegen sind. Andere Industrieländer haben, anstatt die Lücke zu schließen, ebenfalls einen Rückzieher gemacht. So hat beispielsweise Deutschland, das derzeit der größte einzelne Geber unter den Industrieländern für Entwicklungs- und Klimafinanzierung ist, seine öffentlichen Haushaltsmittel für die Klimafinanzierung um 23% von 6,1 Mrd. Euro im Jahr 2024 auf 4,7 Mrd. Euro im Jahr 2025 gekürzt – obwohl Deutschlands gemeldete Klimafinanzierung insgesamt weniger drastisch von 11,6 auf 10,8 Mrd. Euro zurückging, da private Klimafinanzierung mobilisiert wurde und nicht zuschussbasierte Finanzinstrumente zunahmen. Dies geschah trotz des Gutachtens des Internationalen Gerichtshofs aus dem Jahr 2025, das die Generalversammlung der Vereinten Nationen im Mai 2026 in einer wegweisenden Resolution begrüßte und in die Praxis umsetzte. Das Urteil des Internationalen Gerichtshofs bekräftigte die rechtliche Verpflichtung der Länder – unabhängig davon, ob sie Vertragsparteien der UN-Klimarahmenkonvention oder des Pariser Abkommens sind –, Klimafinanzierungen in einer Höhe bereitzustellen, die eine Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5°C ermöglicht.

Stattdessen war in den letzten Jahren eine stetige Verschlechterung der öffentlichen Zusagen im Bereich der Klimafinanzierung zu beobachten. Die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA), die den größten Teil der von den Industrieländern an Entwicklungsländer bereitgestellten öffentlichen Klimafinanzierung ausmacht, wird nach einem historischen Rückgang um 23,1% im Jahr 2025 voraussichtlich zum dritten Mal in Folge um 6,9% auf 174,3 Milliarden US-Dollar sinken. Der Rückgang ist in erster Linie auf Kürzungen in Deutschland, Frankreich, Japan, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten zurückzuführen, wobei letztere allein für 70% des Rückgangs verantwortlich sind. Gleichzeitig gehören diese fünf Länder im Jahr 2026 zu den zehn Ländern mit den höchsten Militärausgaben, da sie ihre Militärhaushalte weiter aufgestockt haben. 

Ein neues kollektives Klimafinanzierungsziel (New Collective Quantified Goal, NCQG), das die Mobilisierung von 300 Milliarden US-Dollar pro Jahr bis 2035 verspricht und auf der COP29 in Baku verabschiedet wurde, hat das Vertrauen der Entwicklungsländer, dass die zugesagte Unterstützung tatsächlich kommen wird, nicht gestärkt, sondern weiter geschwächt, da es an einer klaren Verpflichtung zur öffentlichen Bereitstellung und einem Aktionsplan fehlt, um die Zusagen gegenüber dem Niveau von 2025 mit Zwischenzielen zu steigern. Dies zeigt sich auch in den wenig ehrgeizigen Zielen vieler NDCs der dritten Generation, in denen die Klimaziele der Länder bis 2035 dargelegt werden. Der NDC-Synthesebericht des letzten Jahres machte deutlich, dass selbst bei vollständiger Umsetzung der damals vorgelegten NDCs bis zum Jahr 2100 immer noch ein Temperaturanstieg von 2,3 bis 2,5 Grad zu erwarten wäre. Der soeben veröffentlichte aktualisierte Bericht für 2026 verbessert die beste Schätzung der Erwärmung auf 1,7 bis 2,3 Grad – allerdings nur, wenn alle konditionalen Elemente der neuen NDCs vollständig umgesetzt werden.

Viele der von Entwicklungsländern geplanten Maßnahmen – soweit sie vollständig beziffert sind – sind als an den Erhalt finanzieller Unterstützung geknüpft gekennzeichnet. Von den von 98 Ländern ermittelten Bedürfnissen in Höhe von 5 bis 6,8 Billionen US-Dollar für über 2.700 bezifferte Klimaschutzmaßnahmen, die im zweiten Bedarfsermittlungsbericht der UNFCCC aufgeführt sind, wurde weniger als ein Fünftel als durch inländische Ressourcen umsetzbar angegeben. Dies verdeutlicht und bekräftigt den tatsächlichen Zusammenhang zwischen weltweit steigenden Klimaschutzzielen und zunehmenden Klimafinanzierungsströmen in Entwicklungsländer.

Quo Vadis, NCQG?

Ab 2026 löste die NCQG das alte Ziel von jährlich 100 Milliarden US-Dollar ab, das sich darauf konzentrierte, dass Industrieländer Finanzmittel bereitstellen und mobilisieren. Im Gegensatz dazu versprachen die Industrieländer in der NCQG lediglich, bei den Mobilisierungsbemühungen „die Führung zu übernehmen“, ohne einen konkreten Anteil an der Bereitstellung zu nennen oder anzugeben, wie die Mittel zwischen Klimaschutz, Anpassung sowie der Bewältigung von Verlusten und Schäden aufgeteilt werden sollten. Stattdessen verwiesen sie auf den privaten Sektor, der den Großteil der Finanzierung bereitstellen solle, indem öffentliche Mittel zur Risikominderung, zur Hebelwirkung und zur Kombination mit kommerziellen Investitionen eingesetzt würden, und drängten auf eine Erweiterung der Geberbasis um ressourcenreiche Länder mit mittlerem Einkommen (die im Rahmen der UNFCCC weiterhin als Entwicklungsländer eingestuft werden). Die multilateralen Entwicklungsbanken (MDBs) versprachen zudem in Baku, ihre Klimafinanzierungen für Entwicklungsländer von 75 Milliarden US-Dollar im Jahr 2023 auf 120 Milliarden US-Dollar im Jahr 2030 zu erhöhen, wobei zusätzlich 65 Milliarden US-Dollar an privatem Kapital mobilisiert werden sollen – ein erheblicher Teil der bis 2035 jährlich zugesagten 300 Milliarden US-Dollar an nationaler klimabezogener Finanzierungszusage (NCQG) und um ein Vielfaches mehr als die Mittel, die über die der UNFCCC unterstellten multilateralen Klimafonds bereitgestellt werden, deren Gesamtvolumen weniger als 4 Milliarden US-Dollar betrug.

Für das Jahr 2025 berichten die MDBs gemeinsam, dass sie auf dem besten Weg seien, dieses Ziel zu erreichen, und geben an, 103 Milliarden US-Dollar an Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen bereitgestellt zu haben, davon 35 Milliarden US-Dollar für Anpassungsmaßnahmen. Die gesamten Klimafinanzierungen aller MDB-Maßnahmen werden mit fast 163 Milliarden US-Dollar angegeben. Bemerkenswert ist jedoch, dass der Großteil davon in Form von Darlehen, darunter auch nicht-konzessionäre, bereitgestellt wird; die gemeinsame Methodik der MDBs zur Erfassung der Klimafinanzierung wurde zudem wegen mangelnder Transparenz und Detailgenauigkeit kritisiert. Und da die den Klimawandel leugnende Trump-Regierung als größter Einzelaktionär vieler MDBs damit droht, das Engagement und die Kreditvergabe der Entwicklungsbanken für Klimaschutzmaßnahmen zu reduzieren, ist ihre Fähigkeit, dieses Versprechen in Zukunft einzuhalten, alles andere als sicher. Die Weltbank hat auf Druck der USA ihr Ziel, 45 % ihrer jährlichen Kreditunterstützung für Projekte mit klimatischen Nebeneffekten bereitzustellen, offiziell „aufgegeben“ und konnte ihren ebenfalls unter Beschuss geratenen Klimaschutzaktionsplan nur mit Mühe aufrechterhalten.

Das NCQG-Ziel wurde durch die Bemühungen der COP-Präsidentschaften ergänzt, eine „Baku-to-Belém“-Roadmap zur Mobilisierung von Finanzströmen in Höhe von jährlich 1,3 Billionen US-Dollar bis 2035 zu erarbeiten. Bei der COP30 in Belém vorgestellt, stieß sie bei vielen Entwicklungsländern und Beobachtern der Zivilgesellschaft bestenfalls auf verhaltene Resonanz. Dennoch wird die Roadmap laut der brasilianischen COP30-Präsidentschaft derzeit umgesetzt, auch wenn ihre Zukunft nach der COP31 – wie bei vielen früheren Initiativen früherer COP-Präsidentschaften – unklar ist. Sie stützt sich auf Berechnungen einer unabhängigen hochrangigen Expert*innengruppe, die davon ausgeht, dass sich der Beitrag des Privatsektors gegenüber dem derzeitigen Niveau um das 16-Fache auf 650 Milliarden US-Dollar erhöhen wird. Kohlenstoffmärkte (die keine Klimafinanzierung darstellen), die Süd-Süd-Zusammenarbeit und andere konzessionäre Finanzierungen, darunter freiwillige Abgaben, vom Internationalen Währungsfonds ausgegebene Sonderziehungsrechte (SZR) (bei denen die Vereinigten Staaten über ein Vetorecht verfügen) oder private Spenden, sollen ebenfalls gegenüber dem derzeitigen Niveau deutlich ansteigen und einen weiteren erheblichen Anteil ausmachen.

Die Enttäuschung der Entwicklungsländer über die NCQG spitzte sich auf der COP30 zu, als sie darauf drängten, einen eigenständigen Tagesordnungspunkt in die Verhandlungen in Belém aufzunehmen, der sich auf die Bereitstellung von Klimafinanzierungen gemäß Artikel 9.1 des Pariser Abkommens konzentriert, in dem die fortbestehende Verpflichtung der Industrieländer zur Bereitstellung öffentlicher Finanzmittel näher ausgeführt wird. Das Fehlen von Zusagen für öffentliche Finanzmittel hat auch Fortschritte in anderen Verhandlungsbereichen behindert, darunter Anpassung, Verluste und Schäden sowie die Umsetzung der im Rahmen der ersten globalen Bestandsaufnahme im Jahr 2023 beschlossenen Maßnahmen zur Energieeffizienz und zum Ausbau erneuerbarer Energien, wobei die Vorbereitungen für die zweite globale Bestandsaufnahme im Jahr 2028 bereits laufen. Übrigens wird 2028 auch der erste vorgeschriebene Fortschrittsbericht der NCQG vorgelegt.

Artikel 9: Arbeitsprogramm zur Klimafinanzierung

In ihrem „Mutirão“-Beschluss verpflichtete sich die COP30 in Belém zu einem zweijährigen Arbeitsprogramm zur Klimafinanzierung (CFWP) zu Artikel 9 des Pariser Abkommens, einschließlich Artikel 9.1. Die Diskussionen während der Zwischenverhandlungen in Bonn im Juni dieses Jahres machten jedoch deutlich, dass weitreichende Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich des Umfangs, des Schwerpunkts, des Ansatzes, der Ergebnisse und sogar des Zeitrahmens des CFWP bestehen. Während die Industrieländer eine Ausrichtung auf den gesamten Artikel 9 wünschen und argumentieren, dass die COP31 bereits die Halbzeit der Initiative markieren würde, drängen die Entwicklungsländer darauf, dass sich das Programm ausschließlich auf Artikel 9.1 zur öffentlichen Bereitstellung konzentriert, und wollen, dass das Treffen in Antalya durch einen formellen Beschluss den Starttermin erst ab 2027 festlegt. 

In Bonn bekräftigten sie ihre Forderung nach einem Tagesordnungspunkt zur Bereitstellung von Klimafinanzierung auf der COP31 und erzielten nur einen Teilerfolg, als die scheidende brasilianische Präsidentschaft darum bat, das CFWP zumindest auf die vorläufige Tagesordnung für die Tagung der Vertragsparteien des Pariser Abkommens (CMA) zu setzen. Es bleibt abzuwarten, ob dies in Antalya ausreicht, um eine Wiederholung des Streits um die Tagesordnung zu vermeiden, der den Beginn der Verhandlungen in Belém um Tage verzögert hatte.

Die Dissonanzen in Bezug auf die Klimafinanzierungsrealität wird durch die Vorlage von zwei technischen Berichten zur Klimafinanzierung auf der COP31, die von früheren COPs in Auftrag gegeben und vom Ständigen Finanzausschuss (SCF) überwacht wurden, zwangsläufig noch weiter zunehmen; darin werden Fortschritte bei der Aufstockung der Klimafinanzierung dargelegt. Da die Zahlen zu den jährlichen Klimafinanzierungsströmen mit einer Verzögerung von zwei Jahren gemeldet werden, sind der dritte und wahrscheinlich letzte Fortschrittsbericht zur Erreichung des 100-Milliarden-US-Dollar-Ziels bis 2025 sowie der siebte zweijährliche Bewertungsbericht mit einem Überblick über alle relevanten Klimafinanzierungsströme (der Daten aus den Jahren 2023 und 2024 umfasst) zum Zeitpunkt der Vorstellung bereits durch die bittere Realität eines Abwärtstrends bei der Klimafinanzierung überholt. 

Somit stellen die jüngsten Zahlen der OECD, wonach von den Industrieländern in den Jahren 2023 und 2024 132,8 Milliarden US-Dollar bzw. 136,7 Milliarden US-Dollar bereitgestellt und mobilisiert wurden, einen Höchststand dar, der in den Zahlen für 2025 und 2026 sowohl quantitativ als auch qualitativ nicht mehr erreicht werden wird.

Bereits in den Jahren 2023 und 2024 floss nur ein Viertel dieser Mittel in Anpassungsmaßnahmen, während mehr als zwei Drittel der öffentlichen Mittel in Form von Darlehen bereitgestellt wurden, darunter auch nicht-konzessionäre. Die größte Konzessionalität wurde über die multilateralen Klimafonds (MCFs) bereitgestellt, die etwas mehr als die Hälfte ihrer Mittel als Zuschüsse weiterleiteten. Diese Situation wird sich zwangsläufig verschlechtern, da die Aussichten für alle UNFCCC-Fonds, von denen im Rahmen des NCQG erwartet wird, dass sie ihre Finanzausgaben bis 2030 gegenüber dem Niveau von 2022 mindestens verdreifachen, düster sind.

Finanzierungslücke bei der Anpassung

Auf der COP30 in Belém verfehlte der Anpassungsfonds, der dringende Anpassungsmaßnahmen mit Zuschüssen unterstützt, zum dritten Mal in Folge sein bescheidenes jährliches Ziel zur Mobilisierung von Mitteln in Höhe von 300 Millionen US-Dollar und erhielt lediglich neue Zusagen in Höhe von 135 Millionen US-Dollar. Gleichzeitig sind die Bemühungen, den Anpassungsfonds vollständig vom Kyoto-Protokoll, unter dessen Rahmen er eingerichtet wurde, auf die ausschließliche Unterstützung des Pariser Abkommens umzustellen, in Belém und im Juni in Bonn ins Stocken geraten – vor allem aufgrund einer politischen Pattsituation hinsichtlich der Mitgliedschaft im Verwaltungsrat sowie möglicher Änderungen bei dessen Zusammensetzung und Ernennung.

In Antalya wird ein weiterer Versuch unternommen werden, diese Pattsituation zu lösen, die zudem die Möglichkeit des Anpassungsfonds verzögert, einen monetarisierten Anteil von 5% an den Erlösen aus dem Kohlenstoffmarkt gemäß Artikel 6.4 des Pariser Abkommens zu erhalten. Der Fonds ist mittlerweile aktiv und hat im Februar dieses Jahres im Rahmen einer klein angelegten „Proof-of-Concept-Phase“ seine ersten Emissionszertifikate ausgegeben. Die Gespräche zur Mittelbeschaffung für zwei weitere auf Anpassung ausgerichtete Fonds im Rahmen der Globalen Umweltfazilität (GEF) – den Fonds für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCF) und den Sonderfonds für den Klimawandel (SCCF) – wurden aufgrund mangelnden Interesses potenzieller Geber abgesagt.

Dies steht im krassen Widerspruch zu den in Belém im Rahmen des „Mutirão“-Beschlusses gemachten Versprechen, die Anpassungsfinanzierung bis 2035 mindestens auf das Dreifache zu erhöhen – auf rund 120 Milliarden US-Dollar pro Jahr (wenn auch ohne klaren Umsetzungsplan und ohne Verpflichtung, den Schwerpunkt auf die Qualität der Finanzierung durch die Bereitstellung zu legen) –, vorausgesetzt, das alte Glasgow-Ziel aus dem Jahr 2019, die Anpassungsfinanzierung bis 2025 zu verdoppeln (auf etwa 40 Milliarden US-Dollar), kann überhaupt erreicht werden. Im Jahr 2024 beliefen sich die tatsächlich bereitgestellten Anpassungsmittel für Entwicklungsländer immer noch auf lediglich 34,7 Milliarden US-Dollar, während die jährliche, bedarfsorientierte Finanzierungslücke für Anpassungsmaßnahmen auf bis zu 387 Milliarden US-Dollar geschätzt wurde; für das Jahr 2025 dürften die Zahlen für die bereitgestellten Anpassungsmittel noch schlechter ausfallen. Das Versäumnis, einen klaren Bezug zur Zusage der „Mutirão“-Entscheidung bezüglich der Anpassungsfinanzierung in einen zweijährigen technischen Arbeitsplan für eine Reihe von 59 Belém-Anpassungsindikatoren (BAI) für das Globale Anpassungsziel (GGA) aufzunehmen, führte im Juni in Bonn zum Scheitern der Anpassungsverhandlungen: Die Entwicklungsländer argumentierten, dass eine Fokussierung auf freiwillige GGA-Indikatoren ohne die klare Einbeziehung der Finanzierung als zentrales Umsetzungsmittel sinnlos sei.

UNFCCC-Fonds stehen vor Herausforderungen

Auch andere UNFCCC-Fonds sehen sich mit Gegenwind konfrontiert: Die GEF, die als Finanzmechanismus für die UN-Konventionen zu Klimawandel, Biodiversität und Wüstenbildung dient, sammelte im Rahmen ihrer neunten Mittelauffüllung lediglich Zusagen in Höhe von 4,3 Milliarden US-Dollar für Programme bis Mitte 2030 ein – fast ein Viertel weniger als während ihres letzten GEF-8-Mittelbeschaffungszyklus – und mit der geringsten Zuweisung von nur 9% bzw. 387 Millionen US-Dollar dieser Mittel für ihren Schwerpunktbereich Klimawandel. Gleichzeitig musste der Green Climate Fund (GCF), der sich auf seine dritte Mittelauffüllung im Jahr 2027 vorbereitet, im Jahr 2026 die Streichung von rund 1 Milliarde US-Dollar an bestehenden, von Großbritannien im Rahmen seiner zweiten Finanzierungsperiode zugesagten Beiträgen hinnehmen. Sowohl die GEF als auch der GCF setzen auf Kapitalerträge und Rückflüsse aus Nicht-Zuschuss-Instrumenten, um Defizite in Bezug auf Quantität und Qualität neuer Zusagen auszugleichen.

In klarer Erwartung von großen Herausforderungen im Rahmen der GCF-3-Finanzierungsperiode (2028–2031) plant der GCF als größter multilateraler Klimafonds, bisherige Obergrenzen für Darlehens- und Kapitaleinlagen der Beitragszahler aufzuheben, strebt die Maximierung seiner Bilanzsumme durch die Einbeziehung von Garantien als abrufbares Kapital (ähnlich wie bei den MDBs) an und wirbt um Philanthropen und vermögende Privatpersonen in einer Weise, die seine Rolle als UNFCCC-Fonds, der an die Grundsätze der Konvention gebunden ist, untergraben könnte. Dies wird die Höhe der Zuschüsse einschränken, die der GCF als bedeutender Geber von Anpassungshilfen für kleine Inselstaaten, am wenigsten entwickelte Länder und afrikanische Staaten an Entwicklungsländer weiterleiten kann, von denen die meisten bereits unter einer untragbaren Schuldenlast leiden.

Düster sind die Aussichten auch für den Fonds zur Bewältigung von Verlusten und Schäden (FRLD), den neuesten UNFCCC-Fonds, der bislang lediglich 516 Millionen US-Dollar an eingezahlten Beiträgen erhalten hat – der Großteil davon ist bereits für eine Startfinanzierungsphase in Höhe von 342 Millionen US-Dollar bis 2027 gebunden, während Finanzierungsanträge im Wert von 2,8 Milliarden US-Dollar eingegangen sind. Darin noch nicht enthalten ist ein Notruf Nepals nach dem Gletschereinsturz im August 2026 und den darauf folgenden katastrophalen Überschwemmungen. Dabei kamen über 1.400 Menschen ums Leben und Tausende wurden vermisst; die geschätzte Gesamtkosten für Wiederaufbau und Wiederherstellung betragen mehr als 5 Milliarden US-Dollar – das entspricht einem Zehntel des gesamten Bruttoinlandsprodukts des Landes. Auf die Probe gestellt, berief der FRLD eine außerordentliche Sitzung ein, um 21,6 Millionen US-Dollar für Nepal bereitzustellen – den Höchstbetrag, den er im Rahmen seiner Startverfahren angesichts der Finanzierungsbeschränkungen zusagen kann. Die ersten Mittelauffüllungsbemühungen des FRLD werden frühestens 2028 erwartet, da zunächst die Entwicklung seiner langfristigen operativen Richtlinien aussteht; bis dahin könnten die Mittel bereits aufgebraucht sein.

Mechanismus für einen gerechten Übergang (Finanzierung)

Auch die Fortschritte im Rahmen des Arbeitsprogramms für einen gerechten Übergang – die Erfolgsgeschichte von Belém mit dem Beschluss des CMA auf der COP30 zur Entwicklung des Belém-Antalya-Mechanismus (BAM) – wurden im Juni dieses Jahres in Bonn aufgrund von Meinungsverschiedenheiten über die Rolle des BAM ausgebremst. Zwar hatten sich die Entwicklungsländer und die Zivilgesellschaft, die in Belém einen Mechanismus für einen gerechten Übergang gefordert hatten, bewusst dafür entschieden, nicht auf einen separaten Fonds für einen gerechten Übergang (Just transition) zu drängen, doch sehen beide im BAM eine Rolle bei der Mobilisierung der für einen gerechten Übergang benötigten Mittel. 

Viele zivilgesellschaftliche Gruppen sehen zudem eine Rolle für die Finanzierung zur Unterstützung eines gerechten Übergangs, die sich deutlich von den Finanzierungsbemühungen für Klimaschutz, Anpassung oder die Bewältigung von Verlusten und Schäden unterscheidet und bei der bestimmte Kernprinzipien zu beachten sind. Im Gegensatz dazu argumentieren die Industrieländer, dass sich der BAM mit fast allem befassen sollte – der Stärkung der internationalen Zusammenarbeit, technischer Hilfe, Kapazitätsaufbau und Wissensaustausch sowie der Ermöglichung gerechter, inklusiver Übergänge –, solange es nicht um Finanzierung geht. Diese Pattsituation gefährdet das, was eigentlich ein Erfolg für die COP31 in Antalya sein sollte, nämlich einen Beschluss zur Operationalisierung des BAM.

Die ohnehin schon geringe verbleibende Hoffnung schwindet, dass auf der COP31 konkrete neue Klimafinanzierungszusagen einzelner Industrieländer vorliegen werden, die Aufschluss darüber geben, wie diese ihren gerechten Anteil zu den Gesamtverpflichtungen – wie dem NCQG-Ziel und der Verdreifachung der Anpassungsfinanzierung bis 2035 – sowie zu früheren Versprechen, die Auszahlungen aus den UNFCCC-Fonds bis 2030 zu verdreifachen, leisten wollen. Die von den Industrieländern und denjenigen, die in Antalya Realismus über Verpflichtungen stellen, vertretene Sichtweise wird sich vorhersehbar darauf konzentrieren, „wie man mit weniger mehr erreichen kann“. 

Unter dem Vorwand, sich auf die Umsetzung zu konzentrieren, sollen sich die Finanzdiskussionen auf der COP31 stattdessen vor allem auf die Bankfähigkeit von Klimaprojekten und auf Wege zur Mobilisierung von Privatkapital konzentrieren – einschließlich der Kernaufgaben öffentlicher Akteure der Klimafinanzierung wie der MCFs und MDBs, knappe öffentliche Mittel einzusetzen, um Investitionen des Privatsektors durch Bürgschaften oder Mischfinanzierungsstrukturen in öffentlich-privaten Partnerschaften abzusichern, bei denen der öffentliche Sektor die ersten Verluste trägt – und Länder des Globalen Südens könnten im Falle eines Scheiterns mit Schulden belastet und in ihrem finanzpolitischen Spielraum noch weiter eingeschränkt werden. Solche Ansätze werden zunehmend nicht nur für den Klimaschutz, sondern auch für die Anpassung vorangetrieben, unter anderem durch Versicherungs- und Risikopooling-Strukturen, trotz Bedenken hinsichtlich der sinkenden Erschwinglichkeit und Versicherbarkeit solcher Modelle.

Fokus auf kurzfristige Notlösungen statt auf Strukturreformen

In Belém erhielten frühere Diskussionen darüber, wie alle Finanzströme mit einer emissionsarmen und klimaresilienten Entwicklung in Einklang gebracht werden können (gemäß Artikel 2.1(c) des Pariser Abkommens), einen neuen Rahmen als „Veredas-Dialog“. Dazu gehören nun auch die jährlich vom COP-Vorsitz einberufenen „Xingu Finance Talks“. Ihre Eröffnungssitzung war nicht während der COP angesetzt – wie andere durch COP-Beschlüsse vorgeschriebene hochrangige Gespräche zur Klimafinanzierung –, sondern am Rande der Jahrestagungen des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank im Oktober in Bangkok, um „die Klima- und Finanzgemeinschaften zusammenzubringen“, indem Finanzminister*innen, multilaterale Entwicklungsbanken, Zentralbanken und private Fondsmanager*innen einbezogen wurden. Einige Beobachter*innen befürchten, dass diese Gespräche dazu dienen könnten, das Mandat weiter abzuschwächen, das sicherstellen soll, dass Bemühungen, alle Finanzströme mit dem Pariser Abkommen in Einklang zu bringen – wie beispielsweise die Diskussionen über Taxonomien und nationale Mobilisierungsbemühungen –, nicht präskriptiv sind, die nationalen Gegebenheiten respektieren und die fortbestehenden Verpflichtungen der Industrieländer zur Bereitstellung und Mobilisierung von Finanzmitteln für Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern ergänzen und nicht ersetzen, etwas, das auch eine Reihe von Schutzmaßnahmen sicherstellen soll, die im Rahmen des Veredas-Dialogs vereinbart wurden. 

Tatsächlich lag der Schwerpunkt der ersten Xingu-Finanzgespräche in Bangkok auf „praktischen Lösungen“ zur Vergrößerung des fiskalischen Spielraums und zur Senkung der Kapitalkosten für Entwicklungsländer, wie beispielsweise bedingte Kreditlinien, „Debt-for-Climate“-Swaps oder Risikoteilung und Garantien. Diese Finanzinstrumente bieten jedoch bestenfalls eine vorübergehende Entlastung am Rande, nicht aber die erforderliche umfassendere grundlegende Umstrukturierung des globalen Finanzsystems, die notwendig ist, um strukturelle Ungleichheiten zu beseitigen, die einigen Schätzungen zufolge den Entwicklungsländern jährlich rund 2 Billionen US-Dollar entziehen. Dies entspricht übrigens dem Gesamtbetrag der Klimafinanzierung, der laut dem Climate Policy Institute im Jahr 2024 weltweit erreicht wurde, wobei 75% davon in Industrieländer und China flossen, während nur ein geringer Teil die armen Entwicklungsländer erreichte, die unter der höchsten Verschuldung und den stärksten Klimaauswirkungen sowie den höchsten Hindernissen und Kosten beim Zugang zu Kapital leiden. Laut UNCTAD leben 3,7 Milliarden Menschen in Entwicklungsländern, die mehr für den Schuldendienst ausgeben – im Jahr 2025 fast 1 Billion US-Dollar an Nettozinsen für Staatsschulden – als für Bildung oder Gesundheit.

Viele Stimmen aus Entwicklungsländern und der Zivilgesellschaft sind der Ansicht, dass der Veredas-Dialog stattdessen die untragbare Schuldenlast angehen sollte, indem er einen Schuldenerlass fordert – durch die Forderung nach einer UN-Schuldenkonvention und einem multilateralen Umschuldungsmechanismus zur Unterstützung eines umfassenden Schuldenerlasses unter Einbeziehung aller Gläubiger, sowohl staatlicher als auch privater. Um den fiskalischen Spielraum in Entwicklungsländern zu erweitern, ist zudem eine Neuausrichtung der globalen Steuerregelung hin zu einem gerechteren Steuersystem erforderlich, das der Steuervermeidung multinationaler Unternehmen sowie illegalen Finanzströmen entgegenwirkt – wie dies derzeit im Rahmen eines neuen UN-Rahmenübereinkommens über internationale Zusammenarbeit im Steuerbereich verhandelt wird, das bis Ende 2027 verabschiedet werden könnte.

Um die Kapitalkosten systematisch anzugehen, sollten die Diskussionen im Rahmen des Veredas-Dialogs auch das Oligopol von nur drei privaten Ratingagenturen (S&P, Moody’s und Fitch) thematisieren, die 95% der weltweiten Kreditratings kontrollieren, sowie deren Macht, die Bonität von Entwicklungsländern herabzustufen – unter anderem wegen ihrer Bemühungen, auf die Ausbeutung fossiler Brennstoffe zu verzichten. Dies war die Erfahrung Kolumbiens, das erst im April dieses Jahres gemeinsam mit den Niederlanden die Santa-Marta-Konferenz zum Ausstieg aus fossilen Brennstoffen (TAFF) ausrichtete. Diese Bemühungen finden außerhalb des UN-Klimaprozesses statt, wo die Verhandlungen über den Ausstieg aus fossilen Brennstoffen ins Leere laufen – und auf der COP31 keine angemessene Beachtung finden werden (abgesehen von einem Bericht der scheidenden brasilianischen COP30-Präsidentschaft an die Vertragsparteien über ihre Roadmap-Bemühungen zum Ausstieg aus fossilen Brennstoffen).

Aktionsagenden der COP-Präsidentschaften setzen auf Kapitalmärkte 

Wie ihre Vorgänger in dieser Rolle wird auch die künftige türkische COP31-Präsidentschaft eine umfassende Aktionsagenda in verschiedenen Schwerpunktbereichen außerhalb des formellen Verhandlungsprozesses vorlegen. Die türkische COP31-Aktionsagenda betrachtet die Finanzierung nicht als eigenständiges Thema, sondern als übergreifenden Faktor für zehn identifizierte Schwerpunktthemen, wobei die „Climate Implementation Bridge“ (BRIDGE) als zentraler Finanzmechanismus der Aktionsagenda angesehen wird. Es handelt sich dabei nicht um einen neuen Fonds, sondern um eine vom UNDP unterstützte Koordinierungsstruktur.

Sie zielt darauf ab, den Finanzierungsbedarf der Länder zur Umsetzung von Klimaplänen wie den NDCs und den Nationalen Anpassungsplänen (NAPs) mit bestehenden Mechanismen, multilateralen Entwicklungsbanken (MDBs) und privaten Investoren abzustimmen, um durch Kapazitätsaufbau und technische Projektvorbereitung zu unterstützen, dass Klimafinanzierung in marktreife „investierbare Vermögensportfolios“ fließt. Äthiopien, Fidschi, Indonesien, Pakistan und Usbekistan sind Pilotländer für die Anfangsphase. Damit reiht sich die Initiative in andere bestehende Bemühungen ein, wie beispielsweise solche, die sich auf die Unterstützung von Länderplattformen konzentrieren, die nationale Klimaprioritäten in koordinierte, bankfähige Investitionspipelines umsetzen wollen, obwohl noch unklar ist, ob und wie sie diese ergänzen würde.

Diese Fokussierung auf Kapitalmärkte anstelle öffentlicher Bereitstellung und der Klimafinanzierungsverpflichtungen der Industrieländer knüpft an die finanzbezogenen Aktionsagenden früherer COP-Präsidentschaften an: Deren Ziel war es, Schlagzeilen machende Zahlen zu liefern (mit unterschiedlichem Maß an Transparenz und Rechenschaftspflicht hinsichtlich der Weiterverfolgung und Umsetzung), wie beispielsweise bei der COP28 das „UAE Global Climate Finance Framework“, den auf der COP29 in Aserbaidschan versprochenen „Climate Finance Action Fund“ (CFAF) in Höhe von 1 Billion US-Dollar mit freiwilligen Beiträgen von Unternehmen aus der fossilen Industrie (der nicht ins Leben gerufen wurde und nicht operativ ist) oder die auf der COP30 erfolgte Einführung der „Tropical Forest Forever Facility“ (TFFF). Die TFFF verfügt zwar über gesichertes Sponsorengeld in Höhe von 7,3 Milliarden US-Dollar, liegt jedoch bislang noch unter dem bis Ende 2026 angestrebten Ziel von 10 Milliarden US-Dollar, das erforderlich ist, um Norwegens bedingte Zusage von 3 Milliarden US-Dollar freizuschalten und die beabsichtigten zusätzlichen 100 Milliarden US-Dollar von privaten Investoren anzuziehen, um damit die Zahlungen an die Tropenwaldländer aus den Anlageerträgen sicherzustellen.

Zuletzt war Australien, das den Vorsitz bei den Verhandlungen der COP31 innehat, im Vorfeld der COP31 maßgeblich an der Einrichtung eines weiteren Fonds beteiligt, der zwar dem Modell des TFFF nachempfunden ist, jedoch nicht dessen Ambitionen oder Umfang erreicht. Die Pacific Resilience Facility (PRF), die im Rahmen des Pacific Islands Forum (PIF) eingerichtet wurde, plant, den pazifischen Gemeinschaften direkt Zuschüsse für die Anpassung an den Klimawandel, die Katastrophenvorsorge sowie für Verluste und Schäden zur Verfügung zu stellen. Diese werden aus den Kapitalerträgen finanziert. Mit einem Kapitalisierungsziel von 500 Millionen US-Dollar könnte die PRF jährlich 25 Millionen US-Dollar ausschütten. Bislang hat die PRF jedoch nur Zusagen in Höhe von 180 Millionen US-Dollar erhalten.

Industrieländer fühlen sich aus offensichtlichen Gründen zu Initiativen wie der PRF oder der TFFF hingezogen – sie stellen ihr Geld als einmalige Kapitaleinlagen für Initiativen wie die PRF oder die TFFF bereit, die so strukturiert sind, dass sie am Ende des Lebenszyklus der Fazilität mit Zinsen zurückgezahlt werden. Eine einmalige Kapitaleinlage in diese Finanzierungsmechanismen kann jedoch kein Ersatz für regelmäßige und großzügige Beiträge zu den UNFCCC-Fonds sein, die gegenüber allen Vertragsparteien rechenschaftspflichtig sind, von diesen jährliche Leitlinien erhalten und der lebende Beweis dafür sind, dass der Kompromiss zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, der das Herzstück des Pariser Abkommens bildet, weiterhin funktioniert.