Entscheidet sich Montenegro für das schnelle Geschäft oder die Rechtsstaatlichkeit?

In den westlichen Balkanstaaten folgen ausländische Großinvestitionen zunehmend einem erkennbaren Muster. Die Projekte kommen schnell, versprechen einen Wandel und beruhen eher auf außergewöhnlichen Rahmenbedingungen als auf normalen Regeln. Die Investoren streben nach Größe, Schnelligkeit und Sicherheit, oft durch bilaterale Abkommen, strategische Partnerschaften oder maßgeschneiderte rechtliche Rahmenbedingungen. Diese Vereinbarungen verkürzen die Entscheidungsfristen und stellen den politischen Ermessensspielraum über die verfahrenstechnische Prüfung. Was zunächst als entwicklungsfördernde Investition erscheint, führt oft zu einem anderen Ergebnis: rechtliche Anfechtung, öffentlicher Widerstand und wachsendes Misstrauen in die Art und Weise, wie Entscheidungen getroffen werden.

Korrosives Kapital privilegiert Ausnahmen gegenüber Verfahren.

In der Studie Rules or Deals? The EU's Challenge in Regulating Corrosive Capital in the Western Balkansbeschreibe ich diese Dynamik als korrosives Kapital - nicht wegen des Ursprungs des Kapitals, sondern wegen seiner Wechselwirkung mit dem institutionellen Umfeld. Korrosives Kapital gestaltet die Regierungsführung um, anstatt sich ihr zu unterwerfen. Es bevorzugt Ausnahmen gegenüber Verfahren und handelt Schutzmaßnahmen aus, nachdem Verpflichtungen eingegangen wurden. Mit der Zeit verwandelt diese Logik Investitionen von einem wirtschaftlichen Instrument in eine Herausforderung für die Rechtsstaatlichkeit.

Wie vielversprechend aussehende Projekte den Rechtsschutz unterminieren

Konkrete Fälle in der gesamten Region veranschaulichen, wie dieses Muster zustande kommt. In Serbien wurde das Belgrade Waterfront Projekt Ausnahmeregelungen für die Planung und undurchsichtige Verwaltungsstrukturen in ein Vorzeige-Stadtentwicklungsprojekt integriert und den öffentlichen Raum durch die Kontrolle der Exekutive neu definiert. In Albanien haben große Hafenviertel Projekte wie der Jachthafen von Durrës unter dem Status eines "strategischen Investors" und maßgeschneiderten vertraglichen Rahmenbedingungen durchgeführt, die gewöhnliche Planungs- und Wettbewerbsverfahren außer Acht ließen. In der gesamten Region verlassen sich die Verantwortlichen zunehmend auf solche Bezeichnungen, um bevorzugten Zugang zu Grundstücken, beschleunigte Genehmigungen und Ausnahmen bei der Auftragsvergabe zu gewähren - und untergraben damit genau die Sicherheitsvorkehrungen, die Kapitel 5 (öffentliches Auftragswesen) des EU-Beitrittsprozesses verankern soll.

Erst nachdem diese Projekte Gestalt angenommen haben, werden ihre räumlichen Folgen sichtbar. Jüngste Analysen der Stadtentwicklung zeigen, dass Städte dominiert werden von Luxuswohnungen mit minimaler Dauerbelegung - "Städte mit dunklen Fenstern", die eher auf spekulatives Eigentum als auf gelebte Gemeinschaften hindeuten. Bauträger liefern Gebäude, aber Institutionen versagen bei der Bereitstellung von Infrastruktur, Dienstleistungen oder Erschwinglichkeit. Planungssysteme reagieren eher, als dass sie lenken. Diese Ergebnisse sind nicht auf isolierte Fehleinschätzungen zurückzuführen. Sie spiegeln ein gemeinsames Governance-Modell wider, das es den Investitionen ermöglicht, die Institutionen zu gestalten, anstatt von den Institutionen zu verlangen, die Investitionen zu steuern.

Gute Governance ist die entscheidende Variable

Die zentrale Erkenntnis folgt unmittelbar. Ausländische Investitionen untergraben nicht die demokratischen Systeme, sondern eine schwache Regierungsführung. Wenn Entscheidungsträger Geschäfte über Regeln stellen, wälzen sie die langfristigen Kosten auf Institutionen, Gemeinschaften und künftige Regierungen ab. Die EU-Beitrittsregelungen erkennen dieses Risiko an. Die Kapitel über das öffentliche Auftragswesen, den Wettbewerb und die Rechtsstaatlichkeit dienen genau dem Zweck, eine diskretionäre Entwicklung und eine selektive Durchsetzung zu verhindern. Sie zielen darauf ab, Wachstum in Vorhersehbarkeit statt in Verhandlungen zu verankern - eine wesentliche Voraussetzung, um überhaupt glaubwürdige, langfristige Investitionen in die Region zu locken.

Ausländische Investitionen untergraben nicht die demokratischen Systeme, sondern eine schwache Regierungsführung.

Dennoch tut sich die Erweiterungspolitik immer noch schwer damit, sich mit vertragsgestützten Investitionsrahmen zu befassen, die an der Schnittstelle zwischen Außenpolitik, Wirtschaftsstrategie und Verfassungsrecht liegen. Die Regierungen sehen diese Abkommen oft als externe Verpflichtungen an, die sich dem normalen Regelungsbereich entziehen. In der Praxis prägen sie die innerstaatliche Rechtsordnung stärker als die normale Gesetzgebung. Die Herausforderung sowohl für die EU als auch für die Beitrittskandidaten besteht nicht in der Ablehnung von Kapital, sondern in der Durchsetzung von Governance-Standards auf allen Ebenen - einschließlich internationaler Abkommen, die als strategische Abkürzungen dargestellt werden.

Montenegro als akuter Fall

In Montenegro konzentriert sich diese regionale Dynamik nun in ihrer deutlichsten Form. Im Juni nahm das Parlament in einer zweiten Abstimmung das Gesetz zur Bestätigung des Abkommens zwischen Montenegro und den Vereinigten Arabischen Emiraten über die Zusammenarbeit in den Bereichen Tourismus und Immobilienentwicklungangenommen, wobei 41 von 81 Abgeordneten dafür stimmten. Nach der Veröffentlichung im Staatsanzeigertrat das Abkommen in die nationale Rechtsordnung ein. Die Behörden haben den Langen Strand von Ulqin/Ulcinj zur zentralen Entwicklungszone erklärt.

Dieser Ort hat eine außergewöhnliche soziale und symbolische Bedeutung. Jahrzehntelang erlebten Albaner, Montenegriner, Serben, Bosniaken und Kroaten diesen Küstenstreifen als gemeinsamen Lebensraum - einen Raum des alltäglichen Zusammenlebens, in den die Identitätspolitik nur selten eingriff. Das Abkommen hat diese Wahrnehmung verändert. Politische Führer, Rechtsexperten und Bürger streiten nun über die Zukunft eines Ortes, der lange Zeit durch Neutralität definiert war. Was einst als gemeinsamer Horizont diente, ist zu einem Brennpunkt nationaler Mobilisierung und institutioneller Überprüfung geworden. Ulqins Long Beach ist auch ein ökologisch sensibles Küstengebiet, in dem eine groß angelegte, auf Ausnahmen basierende Entwicklung irreversible Risiken für die biologische Vielfalt und das Ökosystem mit sich bringen würde.

Zivilgesellschaft und Verfassungsgericht lehnen das Abkommen ab

Organisationen der Zivilgesellschaft, wie das Zentrum für Vogelschutz und -forschung, Rechtsexperten und lokale Akteure reagierten mit Anfechtung des Abkommens vor dem Verfassungsgericht. Sie argumentierten, dass das Gesetz, mit dem das Abkommen bestätigt wurde, gegen verfassungsrechtliche Bestimmungen über Eigentumsregelungen, die Rechte von Ausländern und parlamentarische Abstimmungshürden verstößt. Am 15. Dezember berief das Gericht eine öffentliche Anhörung ein ein und lud Verfassungswissenschaftler und -praktiker zu einer konkurrierenden Auslegung ein. Die Anhörung war auch von institutioneller Bedeutung, da sie die Rückkehr des Verfassungsgerichts zu seiner Funktionsfähigkeit markierte und die erste öffentliche Anhörung seit fast acht Jahren war.

Die Experten und die Regierung waren sich in mehreren Punkten uneinig, aber ein Grundsatz wurde besonders deutlich: Internationale Abkommen können die verfassungsrechtlichen Grenzen nicht außer Kraft setzen. Wie ein Verfassungsrichter während der Anhörung feststellte, kann ein bilaterales Abkommen die verfassungsmäßige Ordnung Montenegros nicht neu definieren - es kann ebenso wenig eine Monarchie einführen, wie es die verfassungsmäßigen Garantien für Eigentum und Staatsführung umgehen kann. Rechtsexperten äußerten auch verfahrenstechnische Bedenken. Artikel 91 der Verfassung schreibt eine Zweidrittelmehrheit für Gesetze vor, die sich auf die Eigentumsrechte von Ausländern auswirken, doch das Parlament ratifizierte das Abkommen mit einfacher Mehrheit, was neben den inhaltlichen Aspekten auch Fragen zur Einhaltung des Verfahrens aufwirft. Sollte das Verfassungsgericht zu dem Schluss kommen, dass für das Abkommen eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist, könnte das Gesetz, mit dem es ratifiziert wurde, für nichtig erklärt werden, so dass es dem Parlament überlassen bliebe zu entscheiden, ob es das Abkommen erneut im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen verabschiedet.

Internationale Abkommen können die verfassungsrechtlichen Grenzen nicht außer Kraft setzen.

Der Gerichtshof handelt streng a posteriori. Er handelt keine Politik aus und bewertet keine wirtschaftlichen Vorteile. Er klärt die verfassungsrechtlichen Grenzen, nachdem die politischen Institutionen gehandelt haben. Diese Klärung prägt die rechtliche und politische Landschaft. Der Gerichtshof hat nun die Phase der öffentlichen Anhörung abgeschlossen und wird seine Stellungnahme nach einer internen rechtlichen Analyse abgeben.

Montenegro hat die Wahl: Die Rechtsstaatlichkeit aufweichen oder mit gutem Beispiel vorangehen?

Was jetzt auf dem Spiel steht, geht weit über Montenegro hinaus. Mit der Bestätigung des Abkommens haben die Behörden der Region signalisiert, dass außergewöhnliche Vereinbarungen institutionelle Reformen ersetzen können. Für andere Länder gibt es starke Anreize, diesen Weg einzuschlagen, insbesondere dort, wo mehr auf dem Spiel steht und die politischen Kosten diffus sind. Vergleichende Untersuchungen zeigen jedoch, dass es auch anders geht. Länder, die bei der Lebensqualität, den Bildungsergebnissen und dem Vertrauen der Bürger durchweg einen Spitzenplatz einnehmen - die nordischen Staaten, die Niederlande, Deutschland und Kanada - bauen ihre Entwicklung auf vorhersehbare Regeln, ein transparentes Beschaffungswesen und Verfassungsdisziplin auf.

Montenegro verfügt immer noch über einen strategischen Spielraum. Da es weniger festgefahrene Megadeals als Serbien oder Albanien hat, kann es die Entwicklung enger mit seinen EU-Beitrittsverpflichtungen abstimmen. Es kann zu einem Multiplikator rechtlich fragiler Regelungen werden - oder zu einem Trendsetter für eine auf hohen Standards und Regeln basierende Investitionssteuerung auf dem westlichen Balkan. Diese Dynamik ist keine Theorie: Im Anschluss an das VAE-Abkommen hat Montenegro bilaterale Kooperationsabkommen mit Partnern wie Ungarn und Frankreich unterzeichnet und diskutiert ähnliche Formate mit den Vereinigten Staaten, was zeigt, wie sich abkommensbasierte Governance-Modelle über Politikbereiche und Partner hinweg ausbreiten können. Montenegros lebendige Zivilgesellschaft und ein Verfassungsgericht, das bereit ist, alle Perspektiven anzuhören, zeigen jedoch, dass das öffentliche Interesse immer noch die Ergebnisse beeinflussen kann. Die politische Führung muss nun entscheiden, ob sie diesen Prozess als Hindernis oder als Chance betrachtet, eine regionale Benchmark zu setzen.

Welche Optionen hat die EU?

Die Glaubwürdigkeit der EU bei der Regulierung von korrosivem Kapital hängt davon ab, ob sie in der Lage ist, zu handeln, wenn ein institutionelles Momentum entsteht. Montenegro bietet genau einen solchen Moment. Die öffentliche Debatte um das VAE-Abkommen, die Mobilisierung der Zivilgesellschaft und die erneute Tätigkeit des Verfassungsgerichts haben zu einer seltenen politischen und gesellschaftlichen Annäherung an rechtsstaatliche Standards geführt.

Die EU sollte dies nicht als eine innenpolitische Kontroverse betrachten, die sie aus der Ferne beobachten sollte, sondern als eine Gelegenheit, politisch und institutionell in einer Weise zu investieren, die auf die gesamte Region ausstrahlen kann.

Konkret kann die EU in Ulqin/Ulcinj beginnen, wo ein sichtbares Investitionspilotprojekt mit hohem Standard einen frühen und glaubwürdigen Erfolg bringen könnte. Durch die Mobilisierung bestehender EU-Instrumente zur Unterstützung eines regelbasierten Modells für die Entwicklung der Küstengebiete und des Tourismus - auf der Grundlage einer transparenten Raumplanung, der EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe und der Umweltschutzbestimmungen - könnte die Union demonstrieren, wie sich die Einhaltung der Vorschriften in bankfähige Projekte und die Sicherheit der Investoren umsetzen lässt.

Wo verfassungsrechtliche Überprüfungen bestimmte Projekte einschränken, kann die EU dabei helfen, Investitionen auf konforme Sektoren und Standorte umzulenken, um sicherzustellen, dass die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Ordnung die Entwicklungsergebnisse stärkt, anstatt sie zu benachteiligen.

Die Bürger in Montenegro sind nicht gegen die Entwicklung, aber sie bestehen darauf, dass die Rechtsstaatlichkeit Vorrang hat.

Parallel dazu sollte die EU im Rahmen der Erweiterungsarchitektur einen "Corrosive-Capital-Watchdog" einrichten, um vertragsgebundene Investitionen zu verfolgen, institutionelle Schwachstellen frühzeitig zu erkennen und Gerichten, Parlamenten und Regulierungsbehörden rasch technische Unterstützung zu gewähren. Eingebettet in die Beitrittsüberwachung der GD ENEST und koordiniert mit der GD GROW und der EIB könnten diese Instrumente bereits auf dem gesamten westlichen Balkan eingesetzt werden, um zu verhindern, dass außergewöhnliche Geschäfte standardmäßig zu regionalen Mustern werden.

Gleichzeitig sollte die EU die verfassungsrechtliche und vergaberechtliche Vorabprüfung strategischer Investitionsvereinbarungen in den laufenden Beitrittszyklus einbeziehen, die gezielte Unterstützung durch Experten auf die laufenden Kapitelabschlüsse abstimmen, um die inländischen Kapazitäten zu stärken, während sich die Rechtsangleichung vertieft, und regelbasierte Investitionspipelines aufbauen, die europäischen Investoren berechenbare Einstiegspunkte bieten.

Die Bürger in Montenegro haben eine klare Erwartung geäußert: Sie sind nicht gegen die Entwicklung, aber sie bestehen darauf, dass die Rechtsstaatlichkeit Vorrang hat. Wenn die EU jetzt handelt, kann sie dieser Forderung nachkommen - und in der Praxis zeigen, dass die Erweiterung immer noch diejenigen belohnt, die hohe Standards über schnelle Geschäfte und Institutionen über Abkürzungen stellen.