Begrenzte Meinungsfreiheit, überwachte NGOs: Indiens Zivilgesellschaft unter Druck

Begrenzte Meinungsfreiheit, überwachte NGOs: Indiens Zivilgesellschaft unter Druck

Mann mit Transparent auf Protestveranstaltung gegen Staudämme beim Weltsozialforum 2004 in MumbaiProteste beim Weltsozialforum 2004 in Mumbai, Indien. Urheber/in: Knut-Erik Helle. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

Indien sieht sich gern als „größte Demokratie der Welt“. In der Praxis gibt es jedoch zahlreiche Einschränkungen der Meinungsfreiheit. Der Aktionsraum für zivilgesellschaftliche Organisationen wird zunehmend eingeschränkt.

Trotz garantierter Meinungsfreiheit zeigen sich im indischen Alltag zahlreiche Grenzen der Liberalität. Die Gründe dafür listete der bekannte indische Historiker Ramachandra Guha jüngst auf: Staatsorgane, Polizei, aber auch Gerichte gehen immer wieder gegen Personen vor, die durch ihre Meinungsäußerungen angeblich den sozialen Frieden gefährden, weil sie vermeintlich bestimmte Bevölkerungsgruppen oder auch die ganze Nation „beleidigt“ haben. Begründet wird dies dann unter Rückgriff auf drakonische Gesetze aus der Kolonialzeit (z.B. gegen „Aufruhr“) oder auch neueren Datums (etwa zum Verbot von hate speech gegen Minderheiten und marginale Gruppen wie die Dalits).

Grenzen der Meinungsfreiheit im öffentlichen Raum

Es findet sich immer ein Politiker (seltener eine Politikerin, obwohl auch dies vorkommt), der sich mit solchen Kampagnen in einer von religiösen, ethnischen, Kasten- und anderen Gruppeninteressen – d.h. von „kommunalen Identitäten“ dominierten – Politik Aufmerksamkeit zu verschaffen sucht. Bücher und Filme werden verboten, „Rationalisten“ attackiert, historische Rechnungen werden symbolisch beglichen. Von alledem profitieren oft eher Gruppen, die direkt oder indirekt mit Gewalt drohen, anstatt dass diejenigen geschützt würden, denen der selbsternannte „Volkszorn“ droht. Zu allem Überfluss sind Zeitungen und Zeitschriften – in Indien ein nach wie vor rasant wachsender Markt – zwar vielfältig, aber finanziell stark anzeigenabhängig, und zwar nicht nur von kommerzieller Werbung, sondern auch von der Publikation offizieller Verlautbarungen staatlicher Stellen (wie etwa Ausschreibungen).

Auch aufgrund solcher Defizite charakterisiert Guha Indien als „50-50 Demokratie“ – d.h. als eine nur in Teilbereichen funktionierende Demokratie. Unter der seit 2014 amtierenden Regierung der Bharatiya Janata Party (BJP) von Premierminister Narendra Modi haben sich hindu-nationalistische Kräfte wachsend aggressiv Geltung im öffentlichen Raum verschafft und Guhas Bilanz eher verschlechtert. Zugleich ist aber festzuhalten, dass die Kultur der politischen Debatte (speziell soweit es die großen Parteien betrifft) weiter intensiv gepflegt wird – wie schon ein kursorischer Blick in die Talkshows der zahlreichen Nachrichtensender oder Zeitungen zeigt. Bei aller Kritik an praktischen Einschränkungen der Meinungsfreiheit bleibt man in Indien streitlustig („argumentative“, wie Amartya Sen es einmal genannt hat).

Indiens Zivilgesellschaft leistet einen wichtigen Beitrag

Jenseits von Parteien und Medien gibt es in Indien das außerordentlich breite Spektrum einer Zivilgesellschaft, die soziale Bewegungen, Gewerkschaften und Massenorganisationen ebenso umfasst wie lokale CBOs (community-based organisations) und nationale oder internationale NGOs (non-governmental organisations). Für sie besteht in Indien grundsätzlich Organisationsfreiheit. Tatsächlich haben zivilgesellschaftliche Organisationen in Indien seit den 1980er Jahren nicht nur Großes in der sozialen und Entwicklungsarbeit geleistet, sondern mit Protesten und Kampagnen auch die Politik des Landes verändert: Es ist deutlich schwieriger geworden, vom Staat oder privaten Firmen vorangetriebene Projekte (etwa Dämme, Bergwerke, Stadterweiterungen) gegen den Willen der lokal betroffenen Bevölkerung durchzusetzen, obwohl es natürlich nach wie vor geschieht.

Die indische Zivilgesellschaft hat auch eine wichtige Rolle im Ausbau rechte-basierter Politikansätze gespielt; so gibt es heute in Indien u.a. ein Recht auf Information, auf Bildung, auf Ernährungssicherheit, ein „Waldrechtsgesetz“ – selbst wenn es um die Realisierung solcher Rechte in der Praxis oft weniger gut bestellt ist. Gesetz und Realität klaffen oft auseinander. Menschen und Organisationen, die etwa in den Waldgebieten von Odisha oder Jharkhand gegen den Kohleabbau protestieren, sind Repression und Gewalt seitens örtlicher Behörden, der Polizei, von Milizen oder anderer bewaffneter Gruppen ausgesetzt.

Zivilgesellschaftliche Organisationen und die Angst vor der „Hand des Auslands“

Schon seit Jahrzehnten sind allerdings der Freiheit von Organisation und politischer Beteiligung Grenzen gesetzt, wenn es um finanzielle Unterstützung aus dem Ausland geht. Um ausländische Unterstützung der politischen Gegner ihrer Notstandspolitik zu verhindern, führte schon 1976 die damalige Premierministerin Indira Gandhi das FCRA (Foreign Contributions Regulatory Act) ein. Das Gesetz reglementiert ausländische Finanzzuflüsse an indische NGOs, unterwirft sie einer Kontrolle durch das Innenministerium und schließt ausländische finanzielle Unterstützung von Aktivitäten „politischer Natur“ (eine offenkundig höchst willkürlich auslegbare Kategorie) aus.

Obwohl der Notstand 1977 endete, wurde dieses Gesetz nie aufgehoben und bildet seither die Geschäftsgrundlage für alle ausländische Unterstützung indischer zivilgesellschaftlicher Organisationen. Das Gesetz wurde 2010 verschärft. Seither müssen FCRA-registrierte Organisationen alle fünf Jahre ihre Registrierung erneuern. Im Herbst 2016 geschieht dies auf breiter Front, stellt aber auch die indische Verwaltung vor massive organisatorische und bürokratischen Probleme, was zu großer Verunsicherung in der NGO-Gemeinde geführt hat.

Die Vorstellung, die „Hand des Auslands“ („the foreign hand“) nehme schädlichen Einfluss auf indische Politik und müsse daher kontrolliert werden, gehört spätestens seit Indira Gandhis Tagen zum Standard-Repertoire indischer Politik. Auch wenn sich die Rahmenbedingungen seither geändert haben und anstelle von Widerstand gegen ihren zunehmend autoritären Regierungsstil heute vor allem der Protest gegen negative Auswirkungen der rasanten Wirtschaftsentwicklung Indiens getreten ist.

In diese Kerbe schlug 2012 der ansonsten weithin geachtete ehemalige Premierminister der Kongresspartei, Manmohan Singh, der internationale grüne Kräfte beschuldigte, Indiens Entwicklung behindern zu wollen. Ein 2014 geleakter Bericht des Inlandsgeheimdiensts Intelligence Bureau bezifferte einen von nationalen und internationalen NGOs durch Behinderung von Entwicklungsprojekten in Indien angerichteten wirtschaftlichen Schaden auf zwei bis drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts[1].

NGOs werden überwacht

Durch solche Statements bzw. Behauptungen offiziell legitimiert, geraten zivilgesellschaftliche Organisationen seit rund vier Jahren wachsend unter Druck. Das Innenministerium nutzt die FCRA-Registrierung als Hebel, um die Aktivitäten von NGOs zu überwachen und sie bei Fehlverhalten abzustrafen. Die Registrierung ist Voraussetzung für den Erhalt von Mitteln aus dem Ausland; alle Zuflüsse müssen auf spezielle Konten eingehen, die vom Ministerium geprüft werden können.

Ab 2012 unterzog das damals noch Kongress-geführte Innenministerium die zu diesem Zeitpunkt weit über 40.000 Einträge umfassende Datenbank einer Revision; zunächst wurden v.a. Karteileichen ausgesiebt, d.h. Organisationen, die teilweise schon seit Jahren keine Jahresberichte mehr abgeliefert hatten. Das Verfahren führte zu breiter Verunsicherung in der NGO-Gemeinschaft, die bis heute fortbesteht, denn auch manche ordnungsgemäß arbeitende Organisationen verloren aufgrund administrativer Probleme zeitweilig ihre Registrierung.

Insgesamt – Stand Mitte Oktober 2016 – verloren seit Ende 2011 rund 14.000 Organisationen ihre FCRA-Registrierung, während über 33.000 weiter als registriert geführt werden; knapp 2.400 Organisationen benötigen Einzelfallgenehmigungen für Transfers (dies sind oft FCRA-Neuregistrierungen, aber womöglich auch manche Fälle, in denen zwischenzeitlich Probleme aufgetaucht waren).

Regierungskritische Organisationen stehen im Fokus

Über solch breitflächige Maßnahmen hinaus geht das Innenministerium gegen ausgewählte Organisationen direkt vor, und zwar aus offenkundig politischen Gründen. Besonders bekannt wurde der Fall von Greenpeace Indien. Nachdem das Intelligence Bureau die Organisation vor allem wegen ihrer Kampagnen gegen die Kohlepolitik Indiens besonders angegriffen hatte, wurden Greenpeaces Konten gesperrt und einer Mitarbeiterin die Ausreise zu einer Parlamentsanhörung in London verweigert. Immerhin gelang es Greenpeace, per Gerichtsurteil wieder Zugriff auf seine Inlandskonten zu erhalten, die die Regierung illegaler Weise gleich mit gesperrt hatte.

Auch andere Organisationen, die in kritischen energiepolitischen Fragen (Bergbau, Atomkraft) engagiert sind, stehen unter Druck. Darunter christliche Hilfsorganisationen in Südindien, denen der Einsatz ausländischer Hilfsgelder für Anti-AKW-Proteste und gern auch der Verstoß gegen Visavorschriften vorgeworfen werden. Darüber hinaus sind Anwalts-NGOs wie das Lawyer’s Collective betroffen, die über Jahre versucht haben, Narendra Modi und BJP-Parteistrategen Amit Shah wegen ihrer politischen Verantwortung für die Unruhen und Pogrome in Gujarat 2002 vor Gericht zu bringen[2]. Solche Maßnahmen des Staats gegen „aktivistische Rechtsanwälte“ tragen Züge einer persönlichen Vendetta. Demgegenüber scheinen sicherheitspolitische Erwägungen – jedenfalls unter den in der Presse diskutierten Fällen – keine große Rolle zu spielen.

Indiens Regierung will Kritik einschränken

Wie viele Organisationen tatsächlich aus primär politischen Gründen ihre FCRA-Registrierung verloren haben, ist schwer abzuschätzen – womöglich sind es einige Dutzend, und in vielen Fällen ist die Lage wohl einfach noch ungeklärt. Betroffen ist eine recht begrenzte Gruppe im großen Meer des NGO-Sektors, welcher natürlich durch solche Maßnahmen insgesamt eingeschüchtert wird. Der indische Staat will den NGO-Sektor nicht etwa insgesamt austrocknen – zur Bereitstellung von Dienstleistungen auf lokaler Ebene  ist er viel zu sehr auf NGOs angewiesen. Aber er will politische Kritik einschränken, und im Rahmen des indischen Systems ist die Auslandsfinanzierung dazu ein geeigneter Ansatzpunkt.

Selten drückt es jemand so unverblümt aus wie der ehemalige Chef der FCRA-Abteilung des Innenministeriums: „Es ist Gesetz des Landes, dass man keine Zahlung aus dem Ausland akzeptieren darf, wenn man gegen die Politik der Regierung opponiert.“[3] Einen solchen Mindset gibt es unter Indiens Bürokraten schon lange, doch hat sich seine Anwendung in den letzten Jahren der Kongress-Regierung und mehr noch unter Premierminister Modi verschärft.

Eine schwarze Liste für ausländische Organisationen

Einschränkungen betreffen nicht nur FCRA-registrierte indische NGOs, sondern auch ausländische „Geber“-Organisationen. Einige von ihnen (am 21.6.2016 waren 21 Fälle dokumentiert) hat die Regierung auf eine schwarze Liste gesetzt, so dass sie ohne Einzelfallgenehmigung des Innenministeriums („prior permission“) keine Banktransfers mehr nach Indien durchführen können. Die Lage hier ist noch weniger transparent als bei indischen NGOs, da diese Maßnahme nicht offiziell begründet oder auch nur öffentlich dokumentiert wird.

Die ausländische Organisation merkt dies üblicherweise erst, wenn ihre Transfers nicht mehr beim indischen Empfänger ankommen. Der vielleicht bekannteste Fall war die Ford Foundation, deren Nähe zu (und Förderung von) oppositionellen Aktivitäten ihr zum Verhängnis wurde. Inzwischen hat es eine Reihe kirchlicher Hilfswerke und Menschenrechtsorganisationen, aber auch internationale Advocacy- und Kampagnenorganisationen getroffen, die Klimapolitik oder Demokratieförderung betreiben. Man kann eigentlich nur Vermutungen darüber anstellen, aus welchen Gründen genau eine spezifische Organisation die Aufmerksamkeit der Sicherheitsbehörden auf sich gezogen hat; generelle Muster sind schwer zu identifizieren. In jedem Fall bedeutet die Aufnahme in die schwarze Liste für die betroffene Organisation kurzfristig eine schwere Behinderung ihrer Aktivitäten in Indien, und längerfristig ausgedehnte Verhandlungen mit Regierungsstellen.

Perspektiven

Wie in vielen anderen Ländern haben sich auch in Indien die Spielräume der Zivilgesellschaft in den letzten Jahren verringert. Die indische Demokratie erlaubt nach wie vor ein erhebliches Maß an abweichender Meinung und Kritik, auch wenn ihre Repräsentanten oft nicht hinreichend vor Einschüchterung durch machtvolle Interessengruppen (oder auch nur aufmerksamkeitsheischende Politiker) geschützt werden.

Auch bleibt zivilgesellschaftliche Arbeit grundsätzlich erwünscht; es geht um die Kontrolle oder auch Schwächung von Gruppen, die spezifischen Zielen von Regierung und Firmen (etwa im energiepolitischen Bereich oder großen Infrastruktur- oder Industrieprojekten) im Wege stehen oder die aus religiösen Gründen mit grundsätzlichem Misstrauen beäugt werden, insbesondere christliche und islamische Organisationen.

Generelle Verbote von Organisationen gibt es kaum; stattdessen ist die finanzielle Unterstützung indischer NGOs aus dem Ausland der Hebel, an dem die Regierung ansetzt, um zu überwachen, zu behindern und – bisweilen – abzustrafen. Die Tatsache ausländischer finanzieller Unterstützung macht es der Regierung (schon unter dem Kongress, und mehr noch unter der hindu-nationalistischen BJP) leicht, politische Kampagnen etwa gegen Atomkraftwerke oder Kohle zu delegitimieren, indem man sie als Versuch ausländischer Agenten denunziert, Indiens Aufstieg zu einer Macht von globaler Bedeutung zu behindern. Das sagen auch zahllose Trolle in den Kommentarspalten indischer News-Websites unter Artikeln, in denen es um NGOs und das FCRA geht.

Zugleich scheint das Volumen ausländischer Finanzierung an indische NGOs stark zu fallen, um vielleicht ein Drittel in den letzten zwei bis drei Jahren. Dies ist offenkundig nicht allein oder auch nur primär Ergebnis staatlich induzierter Einschränkungen in den Handlungsspielräumen der indischen Zivilgesellschaft. Stattdessen haben sich Geberstrategien geändert: Trotz fortdauernder massiver sozialer Probleme in Indien reduzieren Geber ihr Engagement, weil Indien vermehrt als Land rascher wirtschaftlicher Entwicklung gesehen wird, in dem klassische „Entwicklungspolitik“ nicht mehr angebracht ist. Indische NGOs spüren diese Veränderungen in der internationalen Perzeption Indiens sehr deutlich.

Was bedeutet all dies für die Zukunft zivilgesellschaftlicher Arbeit in Indien?

Manches deutet darauf hin, dass die große Zeit international finanzierter NGO-Arbeit auch in Indien vorbei ist. Jedenfalls soweit es Aktivitäten betrifft, die über die auch von der indischen Regierung gern angenommene (wenn auch nicht unbedingt gern explizit anerkannte) Gesundheits-, Bildungs- und Sozialarbeit hinausgeht. Der gegenwärtige Umgang mit der FCRA-Erneuerung führt in weiten Teilen der NGO-Gemeinschaft zu Verunsicherung und Unruhe, aber nicht zu systematischen Protesten.

Ohnehin ist das Image indischer NGOs im Land nicht unbedingt so gut, dass sie mit breiter öffentlicher Unterstützung für eine Kampagne in eigener Sache rechnen könnten, zumal wenn die andere Seite einmal mehr die Angst vor der „Hand des Auslands“ ins Feld führt. Die bekannten Machtverhältnisse zwischen Bürokratie und Gesellschaft lassen die meisten wohl eher hoffen, einen Modus Vivendi zu finden.

Der Spielraum für explizit politisch und regierungskritisch arbeitende Organisationen ist eindeutig enger geworden. Jedoch sollten solche Spielräume (und auch die Legitimität ihrer Arbeit) um so größer sein, je mehr es den betreffenden Organisationen gelingt, auf Finanzierung aus Indien selbst (statt Auslandsfinanzierung) umzustellen.

Alternative Finanzierungsmöglichkeiten sind nötig

Das 2014 in Kraft getretene bestehendes Gesetz zur Corporate Social Responsibility (CSR) verpflichtet große indische Firmen dazu, zwei Prozent ihres Gewinnes für soziale Zwecke ihrer Wahl einzusetzen; dazu zählen auch Bildung, die Bekämpfung von Armut und Ungleichheit usw. Für die zahlreichen NGOs, die ihre Aufgabe primär in der sozialen Arbeit sehen, stellen die durch das CSR-Gesetz mobilisierten Finanzvolumen eine Chance dar. Aber die Grenzen eines solchen Modells sind nicht zu übersehen, denn Firmen verfolgen mit ihrer CSR oft eher eigene Ziele. Für regierungs- oder gar kapitalismuskritische politische Arbeit gibt es in diesem Modell offenkundig nur begrenzte Chancen.

Zivilgesellschaftlichen Akteuren mit solchen Agenden wird kaum etwas Anderes übrige bleiben als auf eine breitgestreute Mitgliederbasis in Indien selbst zu setzen. Vielleicht kommt sie ja aus der rasch wachsenden, gut ausgebildeten und grünen politischen Ideen gegenüber durchaus aufgeschlossenen neuen Mittelklasse?

Dieser Artikel ist ein Beitrag aus unserem Dossier: "Es wird eng – Handlungsspielräume für Zivilgesellschaft".


[1] (vgl. Lola Nayar, „War and Green Peace“, Outlook Magazine, 30.6.2014)

[2] damals waren – unter Modi als Chief Minister (Ministerpräsident) des Bundesstaats – rund 1.000 Menschen, mehrheitlich Muslime, ermordet worden

[3] J.K. Chattopadhyay im Interview in Mint, 19.9.2015.

 

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