Aus dem Amt, aber noch an der Macht? Serbien und Bosnien und Herzegowina wählen

Die Wahlen in Bosnien und Herzegowina (BiH) und Serbien sind gegensätzliche Bewährungsproben für ein ähnliches Modell politischer Macht: Die Wahl in BiH hat den Status quo weitgehend bestätigt, während die Wahl in Serbien ihn umstoßen könnte. Beide werfen die Frage auf, wie sich etablierte politische Eliten trotz jahrelanger demokratischer Stagnation durch Patronage, die Vereinnahmung von Institutionen und ungleichen Wahlwettbewerb an der Macht gehalten haben. Die Frage ist nun, ob diese Formel weiterhin funktioniert.

In Bosnien und Herzegowina gewannen die etablierten Parteien

Die vorläufigen Ergebnisse in BiH deuten eher auf Kontinuität als auf eine politische Neuausrichtung hin. Die drei Parteien, die die Politik der Nachkriegszeit dominiert haben – die Partei der Demokratischen Aktion (SDA) bei überwiegend bosniakischen Wähler*innen, der Bund unabhängiger Sozialdemokraten (SNSD) bei serbischen und die Kroatische Demokratische Gemeinschaft Bosnien und Herzegowinas (HDZ BiH) bei kroatischen Wähler*innen –, gingen erneut als stärkste Kräfte hervor. Zwar werden diese drei Parteien voraussichtlich weitere Koalitionspartner suchen, möglicherweise auch multiethnische Parteien, doch werden sie auf allen Ebenen Regierungen bilden können, was die Bedeutung zusätzlicher Partner schmälert. Mehrere weitere Parteien, die nach den Wahlen 2022 in die Regierung eingetreten waren, verloren deutlich an Zustimmung – ein Beleg für den anhaltenden Vorteil etablierter Parteistrukturen gegenüber neueren, stärker personalisierten politischen Projekten.

Der eindeutige Gewinner war jedoch Milorad Dodik.

Der eindeutige Gewinner war jedoch Milorad Dodik. Obwohl er wegen einer Verurteilung im Jahr 2025 von seinem öffentlichen Amt zurücktreten musste und ihm bis auf Weiteres politische Betätigung untersagt bleibt, zeigte die Wahl, wie wenig dies seine Kontrolle über die Republika Srpska (RS), eine der beiden subnationalen Entitäten von BiH gemäß der durch das Dayton-Friedensabkommen von 1995 geschaffenen Verfassungsordnung, geschwächt hat. Der SNSD gewann die wichtigsten Wahlgänge in der Entität und blieb deren dominierende politische Kraft. Demgegenüber ist es der zersplitterten Opposition nicht gelungen, Dodiks juristische Probleme in einen Erfolg an der Wahlurne zu verwandeln. Zudem wird Dodiks Sohn Igor zunehmend öffentlich als möglicher Kandidat für das Amt des Premierministers der RS gehandelt, was die Kontrolle der Familie über das politische Leben der Entität weiter festigen würde. Dodik geht nun ohne offizielles Amt, aber mit neuem politischem Gewicht in die Zeit nach der Wahl, was sich ebenfalls in seinem Verhältnis zu Belgrad widerspiegeln wird.

In Serbien ist ein Durchbruch bei dieser Wahl möglich

Die Wahl in Serbien ist der Höhepunkt einer politischen Krise, die mit dem Unglück am Bahnhof von Novi Sad im November 2024 begann, bei dem 16 Menschen ums Leben kamen. Was als von Studierenden angeführter Protest begann, der zunächst nur die Verantwortlichen für die Tragödie zur Rechenschaft ziehen wollte, entwickelte sich alsbald zur größten anhaltenden Protestbewegung in Vučićs vierzehnjähriger Herrschaft. Im Verlaufe der Zeit gewann er die Unterstützung von Bürger*innen, politischen Parteien und zivilgesellschaftlichen Organisationen im ganzen Land. Über Serbien hinaus politisch bedeutsam ist diese Bewegung, weil sie ein Problem überwunden hat, an dem fast alle jüngeren Protestbewegungen weltweit gescheitert sind: Massenmobilisierung in eine organisierte Herausforderung im Kampf um die politische Macht zu übersetzen. Trotz ihrer führungslosen, dezentralen Struktur hat sie die Mobilisierung fast zwei Jahre lang aufrechterhalten, eine Wahlplattform entwickelt, die Wissenschaftler*innen, Fachleute, bekannte Sportler*innen, Aktivist*innen und Künstler*innen vereint. Sie hat sich als wichtigste Herausforderin eines fest verankerten, autoritären Machthabers etabliert.

Die Protestbewegung hat sich als wichtigste Herausforderin eines fest verankerten, autoritären Machthabers etabliert.

Jüngste Umfragen und, vielleicht noch aussagekräftiger, die Stimmung auf Serbiens Straßen deuten darauf hin, dass ein Durchbruch bei dieser Wahl durchaus möglich ist. Die sogenannte Studierendenliste hat sich als wichtigste Konkurrentin etabliert und könnte genügend Sitze für eine neue Regierung erringen. Zwar treten achtzehn Wahllisten an, doch nur wenige scheinen die Drei-Prozent-Hürde sicher überspringen zu können, was den Eindruck eines Wettstreits zwischen zwei politischen Alternativen verstärkt. Was zunächst als referendumsähnliche Wahl beschrieben wurde, hat damit nahezu plebiszitären Charakter angenommen.

Vučić hat unterdessen das Präsidentenamt niedergelegt und führt seinen Wahlkampf als Privatperson, mit dem Ziel, als Premierminister an die Spitze der Exekutive zurückzukehren. Obwohl er formal nicht mehr Vorsitzender der Serbischen Fortschrittspartei (SNS) ist, führt er deren Wahlbündnis an, das in „Aleksandar Vučić – Vereintes Serbien“ umbenannt wurde. Zum ersten Mal seit 2012 bekleidet er kein öffentliches Amt. Eine mögliche Wahlniederlage könnte diese Abwesenheit erheblich verlängern – eine Aussicht, die bei einem Politiker, der so sehr daran gewöhnt ist, Macht weitgehend ohne Kontrolle auszuüben, eine gewisse Trennungsangst auslösen dürfte.

BiH: Neue Technik, aber altbekannte Politik

Die Wahl in BiH wirkte deutlich fortschrittlicher als die Politik, die sie reproduzierte. Erstmals wurden Wähler*innen landesweit elektronisch identifiziert und die Stimmzettel mit optischen Scannern ausgewertet. Diese Maßnahmen hatte der Hohe Repräsentant für Bosnien und Herzegowina im März 2024 verhängt, nachdem sich die heimischen Institutionen nicht auf Reformen zur Integrität von Wahlen einigen konnten. Obwohl Beobachter*innen Probleme mit den Identifizierungsgeräten und Unterbrechungen bei den Scannern meldeten, bewerteten sie den Ablauf dennoch als deutliche Verbesserung. Zwar nutzte BiH somit die Technik des 21. Jahrhunderts, gleichwohl brachte die Wahl wiederum nur die aus den Neunzigerjahren nur allzu gut bekannte politische Landkarte hervor, die von ethnonationalen Parteien und Identitätspolitik statt von Reformen oder EU-Integration geprägt ist.

Die Wahlbeteiligung sank im Vergleich zu den vorherigen Wahlen um fast 10 Prozentpunkte auf einen Rekordtiefstand von rund 42 Prozent. Dies mag Wahlmüdigkeit widerspiegeln, doch könnten die strengeren Maßnahmen zur Identifizierung auch zur Verringerung von Wahlbetrug beigetragen haben. Verzerrt wird die offizielle Quote zudem durch ein Wählerverzeichnis mit rund 3,4 Millionen Personen in einem Land, dessen Wohnbevölkerung auf weniger als drei Millionen geschätzt wird. Mitglieder der Zentralen Wahlkommission haben selbst eine umfassende Überprüfung des Zentralen Wählerverzeichnisses gefordert. Bei rund 1,4 Millionen abgegebenen Stimmen könnte die niedrige offizielle Beteiligung daher nicht nur Wahlenthaltung, sondern auch einen saubereren Wahlprozess bei einem aufgeblähten Wahlregister widerspiegeln.

Wahltechnologien können zwar die Integrität des Wahlablaufs verbessern, nicht aber die vielen Unregelmäßigkeiten beheben, die vor und während des Wahlkampfs auftreten. Zivilgesellschaftliche Beobachter*innen dokumentierten in diesem Wahlzyklus zahlreiche Verstöße, darunter den Missbrauch öffentlicher Ressourcen durch verstärkte öffentliche Bauarbeiten und Wahlkampf durch Amtsträger*innen, Einmalzahlungen an vulnerable Gruppen sowie den Einsatz von Kindern bei Wahlkampfaktivitäten. In den meisten Fällen sanktionierte die Zentrale Wahlkommission die Verstöße nicht aus den Gründen, aus denen sie gemeldet worden waren. Die verhängten Strafen betrafen vor allem verfrühten Wahlkampf und waren zu gering, um wirksam abzuschrecken.

Besonders einseitig war die Medienberichterstattung in der RS, wo der öffentlich-rechtliche Sender den regierenden SNSD massiv bevorzugte. Laut Transparency International in BiH erhielt der SNSD 28 Stunden Sendezeit, die Opposition dagegen nur wenige Minuten. Am krassesten war das Ungleichgewicht im Rennen um das Präsidentenamt der RS: Der SNSD-Kandidat erhielt über fünf Stunden Berichterstattung, sein Gegenkandidat gerade einmal 69 Sekunden.

Serbien: Alte Tricks, ein neuer Herausforderer

Serbien hingegen geht mit herkömmlicher Technik, aber altbekannten Integritätsproblemen in die Wahl. Die serbische Wahlbeobachtungsorganisation CRTA führt eine Langzeitbeobachtung durch und hat Druck auf Wähler*innen, den Missbrauch öffentlicher Ressourcen und eine extreme Ungleichheit in den Medien dokumentiert. Der zunehmend konfrontative Wahlkampf hat zudem Befürchtungen vor weiterer Gewalt geweckt. Wahlbeobachter*innen und zivilgesellschaftliche Akteur*innen warnen, dass die politischen Spannungen vor oder nach dem Wahltag eskalieren könnten. Bereits die Kommunalwahlen im Frühjahr 2026 waren von Einschüchterung und Gewalt geprägt.

Die umfassende Prüfung des Einheitlichen Wählerverzeichnisses, die das ODIHR wiederholt empfohlen hat, wird vor der Wahl nicht abgeschlossen sein. Um das Ausmaß des Problems zu veranschaulichen: Serbien hat knapp 6,5 Millionen registrierte Wähler*innen – fast so viele, wie bei der Volkszählung 2022 überhaupt Einwohner*innen gezählt wurden, Kinder eingeschlossen.

Die traditionellen Medien, weitgehend vom Regime vereinnahmt, sind mit politischer Propaganda zugunsten der Regierungspartei geradezu überflutet. In nur einer beobachteten Woche im September entfielen drei Viertel der Fernsehsendezeit für politische Akteur*innen auf Vertreter*innen der Regierungsmehrheit, während CRTA in den Monaten bereits zuvor mehr als 1.200 öffentliche Auftritte hochrangiger Staatsvertreter*innen dokumentiert hatte. CRTA schätzt zudem, dass sich die angekündigten Einmalzahlungen vor der Wahl auf Ausgaben von fast 1 Milliarde Euro belaufen, was Bedenken hinsichtlich des Einsatzes öffentlicher Gelder zum eigenen Wahlvorteil weckt.

Sorge vor einem außergewöhnlich ungleichen Wahlwettbewerb.

Umstrittene Wählerregistrierungen und gemeldete Hindernisse bei der Stimmabgabe im Ausland verstärken die Sorge vor einem außergewöhnlich ungleichen Wahlwettbewerb. Diesmal haben sich mehr als 100.000 Angehörige der serbischen Diaspora für die Stimmabgabe im Ausland registriert, etwa dreimal so viele wie bei früheren Wahlen. Viele sind zutiefst unzufrieden mit Vučićs Herrschaft, die für manche sogar zu den Gründen gehörte, Serbien überhaupt zu verlassen. Dennoch gibt es in einigen Ländern mit großer Nachfrage weiterhin keine Wahllokale, während in der RS viele neue eröffnet wurden. Mit Blick auf Deutschland behaupteten Vertreter*innen des serbischen Außenministeriums sogar, sie hätten zusätzliche Wahllokale beantragt, woraufhin die Deutsche Botschaft in Belgrad dementierte, dass ein solcher Antrag eingegangen sei.

Es gibt zudem eine ganz konkrete Verbindung zwischen der Integrität der Wahl in Serbien und der in BiH: die Wähler*innen selbst. Die umstrittene Wahl in Serbien 2023 brachte die Praxis einer organisierten Wählermigration aus der RS ans Licht. Diese schließt fragwürdige Wohnsitzanmeldungen ein, mit denen die Mehrheiten der Regierungspartei in gezielt ausgewählten Gemeinden gestärkt wurden. Die Stimmabgabe durch Doppelstaatler*innen ist ein legitimes demokratisches Recht. Die Manipulation von Wohnsitzanmeldungen oder der Einsatz staatlicher Ressourcen, um sich auf diese Weise einen Wahlvorteil zu verschaffen, steht jedoch auf einem anderen Blatt.

Diesmal jedoch geschah etwas Neues. Die Studierendenliste machte direkt unter serbischen Staatsbürger*innen in mehreren Städten der RS und im Distrikt Brčko Wahlkampf, wo die serbische Opposition bislang kaum präsent war. Die Kampagne sah sich mit Polizeieinsätzen konfrontiert, und es kam zu Zwischenfällen, worauf sie aus Sicherheitsgründen ausgesetzt wurde. Dieser institutionelle Druck führte jedoch nicht zu breiterer Solidarität unter politischen Parteien oder Studierendenorganisationen in der RS. Einige dem regierenden SNSD nahestehende Studierendengruppen sprachen sich öffentlich gegen die Studierendenliste aus, während Unterstützung insbesondere von einzelnen Oppositionspolitiker*innen und Teilen der Zivilgesellschaft kam. 

Diese verhaltene Reaktion spiegelte das vorsichtige Kalkül der Oppositionsparteien in der RS gegenüber den Entwicklungen in Serbien wider. Einige dieser Parteien waren zeitweise auf politische und finanzielle Unterstützung durch Serbiens Regierungsstrukturen angewiesen. Allgemeiner gesagt stellen die etablierten Parteien der RS die Bindung an Serbien, das als Mutterland gilt, ins Zentrum ihrer ethnonationalen Agenden und kritisieren daher selten Belgrads Innenpolitik oder seine Politik gegenüber BiH und der RS. Dennoch ist eine Wählerschaft, die lange fast ausschließlich über das Verhältnis zwischen SNS und SNSD angesprochen wurde, zu umkämpftem politischem Terrain geworden.

Nach dem 25. Oktober: Wer hat die Macht?

Die Wahlen in BiH haben den Status quo gefestigt; Dodik behält trotz Amtsverlust politischen Einfluss. Die Wahl in Serbien hingegen könnte Vučićs Herrschaft entweder festigen oder vierzehn Jahre SNS-Herrschaft beenden. Damit könnte sie das Bündnis Vučić–Dodik sowie die Beziehungen zwischen Belgrad und Banja Luka und folglich auch zwischen Belgrad und Sarajevo neu gestalten. Zwei Szenarien veranschaulichen, was auf beiden Seiten der Drina auf dem Spiel steht.

Das erste ist Kontinuität. Behält die SNS die Macht, würde Vučićs Rückkehr als Premierminister ein politisches System bewahren, das auf einen einzigen dominanten autoritären Führer zugeschnitten ist. Angesichts der zunehmenden Repression und des institutionellen Drucks der vergangenen zwei Jahre wäre ein weiterer demokratischer Niedergang zu erwarten. Serbien könnte sich in Richtung jener offen repressiven politischen Modelle bewegen, wie man sie in Georgien oder Belarus beobachten kann, auch wenn dies Warnsignale und keine unausweichlichen Entwicklungen sind. Serbiens Beziehungen zu BiH würden wahrscheinlich weiterhin durch das Prisma des Bündnisses Vučić–Dodik betrachtet werden und hingen zudem davon ab, welche Partei in BiH das Außenressort kontrolliert. Während Vučićs Herrschaft hat Belgrad Sarajevo als Hauptstadt weitgehend umgangen und sich stattdessen auf die Sonderbeziehungen zwischen Serbien und der RS sowie auf die formellen und informellen Netzwerke des Bündnisses konzentriert. In Sarajevo galt dieser Ansatz oft als Wegbereiter für Aktivitäten, die der Verfassungsordnung und Souveränität von BiH schaden.

Eine Wahl zu gewinnen und die Kontrolle über einen gekaperten Staat zu übernehmen, sind zwei völlig verschiedene Dinge

Das zweite Szenario ist ein Sieg der Studierendenliste und der erste Machtwechsel auf nationaler Ebene in Serbien seit 2012. Doch eine Wahl zu gewinnen und die Kontrolle über einen gekaperten Staat zu übernehmen, sind zwei völlig verschiedene Dinge. Vučić ist zwar nicht mehr formal SNS-Vorsitzender, könnte aber über Parteistrukturen und Netzwerke politischer Loyalität und Einflussnahme, die in vierzehn Jahren an der Macht entstanden sind, erheblichen Einfluss behalten. Die bevorstehende Präsidentschaftswahl, die bis Jahresende stattfinden muss, sorgt für weitere Komplikationen. Eine von den Studierenden getragene Parlamentsmehrheit könnte neben einem von der SNS unterstützten Präsidenten bestehen und so konkurrierende Zentren politischer Autorität schaffen. Selbst wenn die SNS beide Wahlen verlöre, könnte Vučić außerhalb der Regierung eine einflussreiche Figur bleiben. Seine Fähigkeit zur Machtausübung hinge allerdings davon ab, ob diese Netzwerke den Amtsverlust überstehen. Es ist zu betonen, dass die SNS weiterhin die meisten Städte und Gemeinden in Serbien kontrollieren würde. Ein Großteil dieser lokalen Machtstruktur hängt zwar vom Zugang zu Ressourcen der Zentralregierung ab und könnte ohne diese schwächer werden. Sie würde aber nicht über Nacht verschwinden, sodass Vučić außerhalb nationaler Ämter ein beträchtlicher politischer Rückhalt bliebe.

Dodiks Position in der RS bietet eine interessante Parallele. Beide Politiker könnten sich außerhalb öffentlicher Ämter wiederfinden und dennoch politisch einflussreich bleiben, wenngleich unter unterschiedlichen Umständen. Das könnte die Beziehungen über die Drina hinweg verkomplizieren. Eine neue serbische Regierung hätte wenig Grund, ihre institutionellen Bindungen zur RS aufzugeben, die weit über die beiden Politiker hinausreichen. Der Wahlkampf der Studierenden dort deutet bereits darauf hin, dass sie das politische Monopol der SNS infrage stellen wollen, nicht aber Serbiens Beziehung zu Banja Luka. Diese Kontinuität erklärt die Skepsis der Region gegenüber einem möglichen politischen Wandel in Serbien: Eine Verschiebung der Mehrheitsverhältnisse in Belgrad würde Serbiens regionale Beziehungen, oder zumindest seinen Ansatz gegenüber BiH, nicht zwangsläufig verändern. Selbst im Falle eines Machtwechsels könnte Dodik Vučić weiterhin als seinen wichtigsten politischen Verbündeten betrachten, selbst dann, wenn eine andere serbische Regierung im Amt wäre. Die Beziehung zwischen Belgrad und Banja Luka würde dann womöglich auf zwei parallelen Gleisen verlaufen.

Kann ein politischer Wechsel die europäische Integration neu beleben?

Die Kontinuität nach der Wahl lässt auch die institutionellen Hindernisse, die die europäische Integration von BiH blockiert haben, weitgehend unverändert. Die EU spielte als Wahlkampfthema praktisch keine Rolle, und Parteien, die sich formal zur Mitgliedschaft bekennen, setzten dieses Bekenntnis selten in konkrete Reformvorschläge um. Der SNSD ging noch weiter und stellte EU-Forderungen zu Rechtsstaatlichkeit und institutionellen Reformen als Maßnahmen gegen die RS und die serbische Bevölkerung dar.

Die EU spielte als Wahlkampfthema praktisch keine Rolle.

Die Folgen dieser Stagnation werden immer deutlicher. Mehr als zwei Jahre nachdem der Europäische Rat im März 2024 der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zugestimmt hatte, wurden die Bedingungen für weitere Schritte nach und nach heruntergeschraubt, in der Hoffnung, zumindest einen minimalen politischen Konsens zu erreichen. Doch selbst das erwies sich als unmöglich. Zudem bleibt BiH beim Zugang zur Reform- und Wachstumsfazilität Schlusslicht in der Region. Die Verzögerungen haben bereits zum Verlust von 10 Prozent der zugewiesenen Mittel geführt, und noch immer hat das Land keinen Zugang zu fast 1 Milliarde Euro der ihm zugewiesenen Gelder.

Während Brüssel Mühe hatte, im Land selbst Dynamik zu erzeugen, haben sich politische Akteur*innen zunehmend anderen Machtzentren zugewandt. Dodik verkörpert diese Verschiebung am deutlichsten. Seine Verbindungen nach Moskau bleiben eng, wie sein Treffen mit Wladimir Putin wenige Tage vor der Wahl zeigte. Zugleich markierte die Entscheidung der Trump-Regierung, die Sanktionen gegen ihn und sein Umfeld aufzuheben, eine deutliche Kehrtwende in Washingtons Ansatz. Die Sanktionen waren wegen Handlungen, die das Dayton-Abkommen untergruben, und aufgrund von systemischer Korruption verhängt worden. Dodik hat die Lobbynetzwerke der RS in den USA aktiv genutzt und sowohl Trump als auch Putin als Schlüsselfiguren seines politischen Comebacks dargestellt. 

Während die EU finanzielle Unterstützung und Fortschritte im Beitrittsprozess an institutionelle Reformen knüpft, bieten andere externe Akteure im Gegenzug politischen Zugang, Investitionen oder Sicherheitskooperation ohne vergleichbare Auflagen. Für politische Eliten, die es gewohnt sind, schwierigen innenpolitischen Kompromissen aus dem Weg zu gehen, können solche Alternativen zunehmend attraktiv erscheinen. Die Parteien, die für einen Großteil der Blockade in der vergangenen Legislaturperiode verantwortlich waren, stehen weiterhin im Zentrum der Regierungsbildung, und die historisch niedrige Wahlbeteiligung zeigt eine wachsende Distanz zwischen Bürger*innen und Politik. Die Wahlergebnisse geben daher wenig Anlass, einen raschen Wandel zu erwarten.

Die EU muss womöglich ein gewisses Maß an Instabilität in Kauf nehmen, um die Demokratie wieder auf Kurs zu bringen.

Für Serbien bedeuten die beiden Szenarien völlig unterschiedliche Entwicklungspfade. Ein Sieg der SNS würde das bestehende Verhältnis zu Brüssel bewahren: ein formales Bekenntnis zur EU-Mitgliedschaft bei fortgesetzter Verschlechterung demokratischer Standards. Ein Sieg der Studierendenliste könnte den Beitrittsprozess durch institutionelle Reformen und Maßnahmen gegen Korruption neu in Gang bringen. Kosovo und andere außenpolitische Differenzen blieben allerdings wohl weiterhin große, schwer lösbare politische Streitfragen.

Ein politischer Wechsel könnte Serbien zudem zu einem weniger berechenbaren EU-Partner machen. Die Studierendenbewegung hat Brüssels Toleranz gegenüber Vučićs demokratischem Rückschritt kritisiert, und eine neue Regierung könnte sich in mehreren Fragen weniger entgegenkommend zeigen. Darin zeigt sich ein Widerspruch im Ansatz der EU gegenüber dem Westbalkan. Jahrelang wurde Brüssel dafür kritisiert, berechenbare Machthaber über demokratische Standards zu stellen. Ein Machtwechsel könnte zunächst größere Unsicherheit schaffen, insbesondere wenn Vučić außerhalb der Regierung Einfluss behielte oder das Präsidentenamt in naher Zukunft zu einem Zentrum politischer Auseinandersetzung würde.

Die EU stünde dann vor der Wahl zwischen der Berechenbarkeit etablierter politischer Beziehungen und den Unwägbarkeiten demokratischen Wandels. Nachdem man Brüssel jahrelang vorgeworfen hat, Demokratie gegen Stabilität einzutauschen, muss es womöglich ein gewisses Maß an Instabilität in Kauf nehmen, um die Demokratie wieder auf Kurs zu bringen. Ohne nennenswerte demokratische Fortschritte dürften die ehrgeizigen Erweiterungsziele der EU auf dem Westbalkan kaum zu erreichen sein.