Top-down oder Bottom-up?

Teaser Image Caption
Rocinha, eine der größten Favelas Brasiliens

Bei einer Podiumsdiskussion am 17. Juni 2015 diskutierten vier Gäste globale Strategien erfolgreicher Stadtentwicklung.

Diese Veranstaltung war die zweite in der Reihe „Heinrich-Böll-Stiftung talks“, beteiligt im Rahmen von Make City, dem „Festival für Architektur und Andersmachen“. Zu der Podiumsdiskussion ''Top-down oder Bottom-up? Globale Strategien erfolgreicher Stadtentwicklung'' waren vier Gäste geladen, um internationale und bundesdeutsche Diskurse über Stadtentwicklung zusammenzubringen: Fabienne Hoelzel, als Stadtplanerin aus Zürich, Michèle Bernard, Mitarbeiterin der Koordinierungsstelle für Bürgerbeteiligung in Heidelberg, Stephanie Bock vom Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) und Philipp Misselwitz, Professor für Internationale Urbanistik und Entwerfen der TU Berlin. Sabine Drewes, Referentin für Kommunalpolitik und Stadtentwicklung der Heinrich-Böll-Stiftung, moderierte das Podium. Die Veranstaltung war mit ca. 100 meist jüngeren Teilnehmer/innen gut besucht.

Slum-upgrading und Selbstorganisation in Sao Paulo und Lagos

Fabienne Hoelzel stellte zwei Projekte aus Brasilien und Nigeria vor, die sie in Rio de Janeiro und Lagos realisiert hat. In Rio de Janeiro begleitete sie die Stadtverwaltung bei der Umsetzung des ''Slum-upgrading'' der Favelas. Die heutige Politik der Stadtverwaltung ist, im Gegensatz zur früheren Ignoranz und teilweise auch Vertreibung, die ''Favelas dort zu erhalten wo es möglich ist''. Wichtig sei es für die Favelados ,ihr Haus zu behalten.

Die große Herausforderung für die Stadtregierung bestehe darin, diese Stadtteile an Abwasser, Wasser und Strom anzuschließen, ohne zu viel von der Baustruktur der Favelas zu zerstören. Die Stadtverwaltung sei inzwischen auch gesetzlich verpflichtet, ein hohes Maß an Beteiligung durchzuführen. Die lokale Bevölkerung wählt dafür etwa Delegierte in die Beiräte, in denen auch Vertreter/innen der Stadtverwaltung und von NGOs sitzen. Mit hohen Investitionen in die Infrastruktur in den Favelas hat die Regierung Brasiliens den dortigen Lebensstandard erhöhen können.

Ganz anders dagegen die Erfahrungen, die Fabienne Hoelzel in Lagos machte: Mit Unterstützung der Heinrich-Böll-Stiftung erarbeitete sie dort zusammen mit Vertreter/innen der Slumbevölkerung und Menschenrechtsorganisationen den ''Makoko Regeneration Plan''. Makoko ist ein großer Slum in Lagos, der sich größtenteils auf einer Lagune im Wasser erstreckt. Es handelt sich um einen Stadtteil am bzw. im Wasser. Hier fehlt es an fundamentaler Infrastruktur und die Regierung unternimmt nichts.

Wenn die Staatsmacht auftritt, ist es oftmals nur um „undokumentierte“ Siedlungen zu räumen. Somit sind die Menschen auf gegenseitige Hilfe angewiesen. Der ''Makoko Regeneration Plan'' hat die Vision, genau an dem Punkt der gegenseitigen Abhängigkeit und Hilfe in der Bevölkerung anzusetzen. Dezentrale Infrastruktur soll aufgebaut werden. Das Kernstück ist ein Nachbarschaftszentrum als Anlaufstelle für die lokale Bevölkerung und Nukleus der Energieerzeugung. Eine Biogasanlage aus Bioabfällen liefert Gas zum Kochen. Später sollen dort aufgefangene Fäkalien (es gibt keine Kanalisation) in Strom umgewandelt werden, mit dem die Bewohner/innen Batterien aufladen können.

Weitere Ausbaustufen sind eine Abfall-Sammelstelle für eine mögliche Recyclingwirtschaft. So kann dieser dezentrale und selbstorganisierte Ort der Infrastruktur als ''Inkubator'' dienen, um für die Bevölkerung auch Einkommensmöglichkeiten zu schaffen, insbesondere für Frauen. Für Hoelzel ist das bisherige Fazit ihrer Arbeit, dass es bei allen Stadtentwicklungsprozessen vor allem Führung (''Leadership'') braucht. Es ist unbedingt notwendig, dass sich eine Person oder eine Gruppe die Idee aneignet und durch die Institutionen und zusammen mit Anderen die Idee umsetzt.

Mitwirkende Bürgerbeteiligung in Heidelberg

Eine ganz andere Perspektive auf Beteiligungsprozesse in der Stadtentwicklung brachte Michèle Bernhard ein. Als Mitarbeiterin der Koordinierungsstelle Bürgerbeteiligung in Heidelberg ist sie in der Verwaltung dafür verantwortlich die ''mitwirkende Bürgerbeteiligung'' für den Rat der Stadt Heidelberg zu organisieren. Die informelle Bürgerbeteiligung ist in Heidelberg institutionalisiert.

Zu allen Vorhaben, die im Stadtrat auf der Agenda stehen ist prinzipiell Bürgerbeteiligung möglich. Die Vorhaben werden, noch bevor sie sich im Planungsstadium befinden, in einer "Vorhabenliste" im Internet veröffentlicht. Sowohl die Bürger/innen als auch der Gemeinderat können eine Bürgerbeteiligung zu den Vorhaben anregen. Dadurch, dass Vorhaben noch vor dem Planungsstadium veröffentlicht werden, sind in der Planung noch Alternativen offen.

Die Bürger/innen können allerdings selbst keine "Vorhaben" starten. Gibt es ein Bürgerbeteiligungsverfahren, so gehen die Ergebnisse zur Beschlussfassung in den Gemeinderat. Der Gemeinderat entscheidet, was damit passieren soll, und begründet seine Entscheidung gegenüber den Bürger/innen. Die mitgestaltende Bürgerbeteiligung trifft in Heidelberg auf sehr große Akzeptanz.

Top-down und Bottom-up in Deutschland und global

Stephanie Bock vom Difu ging in ihrem Kommentar auf die Frage ein, ob Heidelberg in Deutschland ein best practice sei und ob sich deutsche Kommunen insgesamt auf diesen Weg begeben würden. Das Heidelberger Modell ist nach Einschätzung von Frau Bock auf jeden Fall als Top-down-Ansatz ein best practice, da Beteiligung ohne Top-down-Bekenntnis von Politik und Verwaltung nicht funktioniere.

Heidelberg habe, anders als zum Beispiel Berlin, aus zwei verlorenen Bürgerentscheiden Konsequenzen gezogen. Gute Verfahren wie das in Heidelberg schafften zwar die Interessengegensätze nicht aus der Welt, führten aber dazu, dass der Prozess akzeptiert werde, wenn auch nicht unbedingt das Ergebnis. Die Interessengegensätze blieben erhalten. Bürgerbeteiligung heißt Konflikte aushalten.

Die Vorhabenliste aus Heidelberg komme allerdings etwas bürokratisch daher, und wahrscheinlich hat nicht jede/r Bürger/in Lust, ständig bei den Vorhaben nachzuschauen. Es gebe auch Städte, die etwas experimenteller an Beteiligungsmethoden herangingen. Insgesamt gebe es zum Thema Partizipation zwar sehr viel Papier, aber nur wenige Kommunen machten sich grundsätzliche Gedanken. Jede Stadt habe allerdings eine eigene Kommunikationskultur und müsse ihren eigenen Weg gehen, betonte Bock.

Der Urbanist Misselwitz warf in seinem Kommentar einen historischen Rückblick auf die Begriffe ''top-down'' und ''bottom-up''. Es handle sich um dualistische Denkmodelle, die mal in die eine oder in die andere Richtung ausschlugen. Planung war die Antwort der Nachkriegsgesellschaften auf die informelle Entstehung der Städte.

Am Beispiel der berühmten amerikanischen Urbanistin Jane Jacobs zeigte Misselwitz die Ambivalenz der Modelle: Jacobs trug dazu bei, in den 60ern Jahren in der Lower East Side von Manhattan der Planungsorgie der 60er Jahre ein Ende zu bereiten. Es sollte mehr auf gewachsene Strukturen und den Erhalt denkmalgeschützter Gebäude Wert gelegt werden als auf Abriss und Neubau. Top-down-Planung war negativ besetzt.

Diese Bewegung für eine „behutsame Stadterneuerung“ hat allerdings mehrere Jahrzehnte später bewirkt, dass dieser Teil von New York heute mit am stärksten gentrifiziert und „homogenisiert“ ist. Misselwitz‘ Fazit: „Wir brauchen Top-down und Bottom-up.“ Er plädierte dafür, beide Modelle zusammenzudenken, und zwar nicht im Sinne einer Rückkehr zu Stadt der Kontrolle, sondern im Sinne einer transparenten Kultur des Ermöglichens.

Wie kommen Heidelberg, Berlin, Lagos und Rio zusammen?

In der Diskussion ging es anschließend darum, ob und wie ein globaler Dialog über partizipative Stadtentwicklung sinnvoll sei. Wie kommen Heidelberg, Berlin, Lagos und Rio de Janeiro zusammen? Besteht zum Beispiel die Gemeinsamkeit von Heidelberg und Rio de Janeiro in dem Verfahren, zwar das Feedback der Bevölkerung einzuholen, aber die Entscheidung nicht aus der Hand zu geben?

Stephanie Bock entgegnete darauf, die Gemeinsamkeit bestehe in der Verbindlichkeit, dass es Regularien gebe, die von allen Beteiligten akzeptiert werden. Es müsse außerdem eine zumindest teilweise reale Ergebnisoffenheit geben. Entscheidend sei auch die Haltung der handelnden Akteure: „Man muss ihnen auch glauben, dass die Angebote ernst gemeint sind.“ Das bestätigte auch Frau Bernhard, die ergänzte: Wenn es in Heidelberg ein Bürgerbeteiligungsverfahren gegeben hatte, dann sei hinterher auch die Mehrheit im Stadtrat für das Vorhaben größer.

Misselwitz verwies auf die „New Urban Agenda“, die im Herbst 2016 von der UN-Konferenz HABITAT III  verabschiedet werden soll. Dabei zeichne sich ein Fortschritt ab: Während die „Millenium Developement Goals“ nur für die Entwicklungsländer gedacht waren, deute sich bei der „New Urban Agenda“ ab, dass der Norden verstanden hat, dass man Entwicklungsmodelle nicht einfach exportieren könne. Das Bewusstsein wachse, dass der Norden auch etwas von den „Selbstgestaltungsräumen“, von den informellen Entwicklungsprozessen des Südens lernen könne.

Hoelzel kommentierte hierzu, dass die Menschen im globalen Süden „zwar Optionen, aber keine Wahl haben“. Die gegenseitige Unterstützung und die Selbstgestaltung seien aus der Not geboren. Ihr Fazit: „Man kann schon davon lernen, aber man darf es nicht romantisieren.“