Das bevorstehende Atomwaffenverbot

Gegen heutige Risiken bieten Atomwaffen keinen Schutz: Cyberangriffe, Terrorismus und scheiternde Staaten machen sie vielmehr zu einer zusätzlichen Gefahr. Trotzdem halten viele Staaten an der „nuklearen Abschreckung“ fest. Eine Analyse des Stillstandes – und wie er zu beheben ist.

Siebzig Jahre sind eine lange Zeit. Wie in Deutschland die Zeitzeugen, machen sich in Japan auch die Hibakusha rar, die Überlebenden der Atombombenabwürfe von 1945. Auch der Nichtverbreitungsvertrag von 1970, der vielbeschworene Eckpfeiler der Nukleardiplomatie, ist schon 45 Jahre unter uns ohne sein Ziel einer atomwaffenfreien Welt erreicht zu haben.

Nach der Wende ging man davon aus, die Gefahr des Atomkrieges sei gebannt. Nun wurde die „Weltuntergangsuhr“ wieder auf drei Minuten vor zwölf vorgestellt, wie zuletzt in den achtziger Jahren. Denn der Kalte Krieg hat sich tief in nationale und internationale, politische und militärische Institutionen eingebrannt. Ohne externen Druck ändert sich gemäß dem Gesetz der Trägheit der Materie wenig.

Insbesondere politische Akteure und größere Bürokratien wählen stets den Weg des geringsten Widerstandes – man geht Konflikten und Reibungsverlusten aus dem Weg und erhält letztlich den Status quo. Wir behalten Abschreckungsdoktrinen und Atomwaffen weitgehend unverändert bei. Insofern war der Kalte Krieg für manche nie vorbei.

Die Ukrainekrise ist ein gutes Beispiel dafür, wie die Debatte um Atomwaffen gezielt auf eine emotionale Ebene gelenkt wird. Zwar seien US-Atomwaffen auf deutschem Boden militärisch nutzlos, sie nun abzuziehen würde aber die falsche Symbolwirkung aussenden. Auf einer animalischen Ebene, im Kleinhirn sozusagen, macht es irgendwie Sinn, den größeren Knüppel zu schwingen. Doch ist dies auch der Fall, wenn die Androhung des Knüppels jeder Glaubwürdigkeit entbehrt? Wenn dessen Einsatz unweigerlich auch den Urheber mit dahinraffen würde?

Ganz klar: Es braucht eine nüchternere Betrachtung der nuklearen Gefahr.

In diesem Sinne beleuchtet dieser Text

1. Das völkerrechtliche Instrument der „humanitären Abrüstung“
2. Die blockierte multilaterale Abrüstungsmaschinerie
3. Eine kurze Dekonstruktion der Abschreckungsdoktrin
4. Deutschlands begrenzten politischen Willen
5. Die zu Hilfe eilende Humanitäre Initiative
6. Das Scheitern des Nichtverbreitungsvertrages als Abrüstungsinstrument
7. Das bevorstehende Atomwaffenverbot

1. Humanitäre Abrüstung

Gewiss, das Völkerrecht ist nicht perfekt. Je mächtiger ein Staat, desto eher wird die Einhaltung des Völkerrechts zur politischen Abwägung, anstatt rechtlichem Zwang. Dies gilt umso mehr im Krieg, in dem es bekanntlich keine Regeln gibt. Aus pragmatischen Gründen wurde das humanitäre Völkerrecht, das Kriegsvölkerrecht, entwickelt, ohne damit den Krieg als solchen zu legitimieren. Auch in Zeiten des unerbittlichen Konfliktes müssen also Mindeststandards eingehalten werden. Nicht jeder Verstoß wird geahndet, durchaus aber solche systematischer Art.

Das humanitäre Völkerrecht kennt drei fundamentale Prinzipien. Diese bilden sozusagen den Kern des Kerns. Prinzipien, die man auch analphabetischen Rebellen näher bringen kann, um Zivilbevölkerung, Umwelt und Kulturgüter vor exzessiven Kriegsschäden zu schützen.

1. Es muss zwischen Soldaten und Zivilisten unterschieden werden.
2. Muss ein Angriff verhältnismäßig sein – nicht im Sinne der Vergeltung, sondern verglichen mit den zu erreichenden militärischen Vorteilen.
3. Gilt das Vorsichtsprinzip: Im Zweifel muss von jeder Operation abgesehen werden, die diesen Kriterien nicht gerecht wird.

Systematisch wäre ein Verstoß auch dann, wenn eine Partei Waffensysteme einsetzt, die diese Kriterien grundsätzlich nicht erfüllen können. Dies betrifft Massenvernichtungswaffen, aber auch Landminen und Streumunition, da sie stets zivile Opfer fordern und ihre Zerstörungskraft nach dem Ende der Kampfeshandlung andauert. Um die Abschaffung dieser Waffen zu beschleunigen, wurden durch eine Mehrheit der Staaten spezifische Verträge angenommen: die Biowaffenkonvention von 1975, die Chemiewaffenkonvention von 1993, 1997 wurden Landminen und 2008 auch Streumunitionen verboten. All diese Waffen existieren zwar noch. Ihre Produktion und ihr Einsatz sind aber seit Inkrafttreten der Verträge drastisch zurückgegangen. Kein Staat glaubt mehr, mit Chemiewaffen seinen Status erhöhen zu können; deren Einsatz führte in Syrien beinahe zu einer internationalen Intervention. Letztlich trat Syrien der Chemiewaffenkonvention bei und vernichtete seine Arsenale.

Das Konzept, Waffen abzuschaffen, die sich nicht mit humanitärem Völkerrecht in Einklang bringen lassen, heißt „humanitäre Abrüstung“. Es baut auf eine breitere Revolution der internationalen Beziehungen. Konstruktivistische und liberale Theorien akzeptieren komplexe Gesellschaften mit auseinanderstrebenden Tendenzen – und kommen der Realität damit weit näher als „neo-realistische“ Theorien, welche Staatshandeln darauf reduzieren, relative (militärische) Macht zu maximieren.

So trat menschliche Sicherheit (human security) nach und nach an die Stelle der Fixierung auf nationale Sicherheit. Staatliche Souveränität wurde zugunsten der universellen Menschenrechte und internationalen Strafgerichtsbarkeit zurückgedrängt. Konkret regelt das zum Beispiel Artikel 36 des ersten Zusatzprotokolls von 1977 zu den Genfer Konventionen: Ihm zufolge müssen Staaten beweisen, dass Waffensysteme, die sie neu einführen, mit dem humanitären Völkerrecht vereinbar sind. In der Praxis läuft es eher anders herum – aus naheliegenden Gründen müssen im Zweifel die Nichtbesitzerstaaten aktiv werden. Bei der Unterzeichnung der Chemiewaffenkonvention 1993 waren zwar die Supermächte mit an Bord, man hat Syrien, Israel und wenigen weiteren aber nicht erlaubt, Verhandlungen über eine Chemiewaffenkonvention zu blockieren. Die Landminen- und Streumunitionsverbote wurden gar gegen den Widerstand der meisten NATO-Staaten initiiert, gemeinsame NATO-Einsatzregeln aber sorgen dafür, dass auch die USA, obwohl beiden Verträgen ferngeblieben, sich an die Verbote halten.

2. Blockierte Abrüstungsmaschinerie

Atomwaffen verwüsten Städte großflächig und zielen auf die Zivilbevölkerung. Ihr Einsatz lässt sich also per se nicht auf legitime militärische Ziele begrenzen und fordert immer zivile Opfer. Dies gilt auch für sehr kleine nukleare Sprengkörper: Der radioaktive Fallout zieht weiter, und die betroffenen Landstriche sind noch lange nach Ende des Konflikts verseucht. Die radioaktive Schädigung des Erbguts von Zivilisten wie Kombattanten lässt sich weder geographisch noch zeitlich begrenzen und zieht die Nachfahren der Opfer über Generationen in Mitleidenschaft.

Dennoch gibt es – anders als für biologische und chemische Massenvernichtungswaffen – noch kein umfassendes Atomwaffenverbot. Wie kann es sein, dass ausgerechnet für die grausamste Waffe eine Lücke im Völkerrecht klafft?

Zum einen sind Atomwaffen bereits für alle Staaten verboten, die keine Atomwaffen haben, da sie dem Nichtverbreitungsvertrag (NVV) beigetreten sind. Hier finden sich auch fünf Atomwaffenstaaten, die der NVV zur Abrüstung verpflichtet (USA, Großbritannien, Frankreich, Russland, China ). Darüber hinaus gibt es vier Staaten außerhalb des NVV, die ebenfalls nuklear bewaffnet sind (Indien, Pakistan, Israel, Nordkorea). Wir sehen: Atomwaffenstaaten können sich auf dem Status quo ausruhen. Seit der NVV 1995 unbegrenzt verlängert wurde, haben sie keinerlei Anreize ernsthaft abzurüsten, zumindest nicht so lange der NVV als solcher nicht in Frage gestellt wird.

Die Genfer Abrüstungskonferenz hat ebenfalls ein Mandat, eine Atomwaffenkonvention zu verhandeln. Aktuell konzentrieren sich die Staaten aber auf einen Vertrag, der die Produktion von waffenfähigen Spaltmaterialien, also hoch angereichertem Uran und Plutonium, untersagen soll. Diese reine Nichtverbreitungsmaßnahme hat also nur indirekt Bedeutung für die Abrüstung. Dennoch sind sich die Mitglieder der ständig tagenden Abrüstungskonferenz derart uneins, dass sie seit 1996 keine Tagesordnung annehmen konnten: Die Blockade ist total.

Sowohl der NVV als auch die Abrüstungskonferenz funktionieren per Konsens. Atomwaffenstaaten können so jeden Fortschritt blockieren oder dessen Umsetzung verweigern. Doch die prozeduralen Probleme können den mangelnden Fortschritt nicht allein rechtfertigen. Wie kann es sein, dass die Bundesregierung behauptet, eine atomwaffenfreie Welt anzustreben, dann aber keine Vorschläge macht, um die aktuell desolate Lage zu überwinden?

3. Die Abschreckungsdoktrin

Es mangelt am politischen Willen. In der Tradition der Kalten Krieger ist die Bundesregierung davon überzeugt, dass wir Atomwaffen brauchen, um uns zu verteidigen. Das ist fundamental falsch. Zum einen machen uns die in Büchel stationierten US-Atomwaffen zu einem Ziel. Zum anderen ist es Irrsinn zu glauben, dass die Russen oder andere nichts lieber wollten, als Millionen Zivilisten zu ermorden, und dass nur der angedrohte Vergeltungsschlag sie davon abhielte.

Ein großer Erfolg der Humanitären Initiative ist, dass sie die Atomwaffendebatte verwandelt. Dank ihr wurde aus einer Scheindebatte um „strategische Stabilität“ eine Debatte um menschliche Sicherheit. Dem Abschreckungsargument soll so der Teppich unter den Füßen weggezogen werden. Wir dürfen nicht davor zurückschrecken, Abschreckung auch ganz direkt in Frage zu stellen. Nur so können wir das Problem an der Wurzel packen und auch die „Realisten“ überzeugen – jene, die sich nicht für völkerrechtliche Ideale sondern eher für militärische Vormacht interessieren.

Erstens ist es falsch zu glauben, dass Atomwaffen verhindern, dass Soldaten ohne Hoheitszeichen Grenzen überwinden, destabilisieren und schrittweise annektieren. Auch im nuklear verteidigten Baltikum tastet sich Russland mit Provokationen voran und testet westliche Reaktionen, etwa in dem es vereinzelt Grenzschützer kidnappt. Nicht nur Terroristen, auch Supermächte entdecken die asymmetrische Kriegsführung. Atomwaffen haben auf keine der modernen Sicherheitsrisiken eine Antwort. Im Gegenteil, sie sind im Zeitalter von Cyberangriffen und scheiternden Staaten lediglich eine zusätzliche Gefahr.

Zweitens verschließen die Horden von „realistischen“ Politikwissenschaftlern, die sich an die Abschreckung klammern, systematisch die Augen vor der Empirie. Heute kann man keinen Spielplatz bauen, ohne hunderte von Sicherheitsvorschriften einzuhalten und Risikostudien durchzuführen. Bei Atomwaffen aber werden abstrakte Annahmen seit Jahrzehnten unhinterfragt wiedergekäut. Dabei reichen nur wenige Fragen, um genügend Zweifel an der aktuellen Praxis der nuklearen Abschreckung zu sähen, als dass wir das Überleben der Menschheit nicht weiter von der Validität dieser Theorie abhängig machen sollten.

So etwa: Warum hat die Sowjetunion schon im Juni 1948 Berlin blockiert – also bevor sie 1949 ihre ersten Atomwaffen hatte? Das US-Monopol auf Atomwaffen schreckte Stalin nicht ab. Ebenso wenig China, welches atomwaffenfrei auf der Seite Nordkoreas gegen die USA kämpfte. Kennedy blockierte 1962 Kuba, obwohl er sich der Gefahr einer nuklearen Eskalation bewusst war. Sämtliche Angriffe auf Israel nach 1979 passierten trotz der angeblichen Abschreckung. Wie kann es sein, dass Argentinien 1982 die britischen Falklandinseln (Islas Malvinas) angriff? Und die drei Kriege zwischen Indien und Pakistan, in changierenden nuklearpolitischen Konstellationen? Wie steht es um die Annahme, dass Menschen oder Staatenlenker rational handeln – gilt das auch für hitzköpfige Diktatoren? Sämtliche Studien belegen, dass Menschen mitnichten rational handeln, sondern ihr Handeln im Nachhinein rationalisieren, also mögliche Erklärungen zurechtlegen. In Krisensituation ist rationales Handeln eine noch viel heroischere Annahme, zumal Zweitschläge innerhalb von fünf bis 15 Minuten angeordnet werden müssen.

Drittens erfordert nukleare Abschreckung die möglichst glaubhafte Androhung des Zweitschlages. Hierzu braucht es eine gigantische Infrastruktur. Die USA und Russland können binnen einer halben Stunde jeweils bis zu 1.500 Atomwaffen einsetzen, 24 Stunden am Tag und 365 Tage im Jahr. Doch es gibt einen klaren Zielkonflikt zwischen der Einsetzbarkeit und der Sicherung gegen Unfälle oder den unberechtigten Zugriff. 16.000 Atomwaffen sind auf hunderte Standorte verteilt, tausende Arbeiter und Soldaten kümmern sich um sie, bewegen sie, halten sie in Stand, üben den Ernstfall. Menschengemachte Systeme aber sind niemals perfekt. Zwar haben Staaten ein Interesse daran, Unfälle zu vertuschen. Dennoch werden nach Jahrzehnten Archive geöffnet, und siehe da: In den USA und Großbritannien gingen bisher 10-50 Sprengköpfe verloren, zahllose Flugzeuge stürzten ab, U-Boote stießen zusammen, Bomben fielen über dem eigenen Territorium herab, und so weiter. In den USA kam es zu weit über tausend „schweren“ Unfällen mit Atomwaffen, wie Eric Schlosser’s in seinem exzellentem Buch „Command and Control: Die Atomwaffenarsenale der USA und die Illusion der Sicherheit“ detailliert herausgearbeitet hat. Die Dunkelziffer bleibt wesentlich höher, die Soldaten sind schlicht nicht motiviert: Seit Ende des Kalten Krieges sind Interkontinentalraketen eine karrieretechnische Sackgasse. Die Infrastruktur verfällt, Studien gelangen an die Presse, denen zufolge Drogenkonsum und häusliche Gewalt unter diesen Soldaten weiter verbreitet sind als im Durchschnitt des US-Militärs. Über die anderen Atomwaffenstaaten haben wir gar keine Daten. Nur so viel: Der industrielle Organisationsgrad approximiert die Wahrscheinlichkeit industrieller Unfälle: In Ländern wie Russland, Indien, Pakistan, China und Nordkorea dürfte es dementsprechend kaum besser aussehen.
Atomwaffenstaaten riskieren unser aller Sicherheit – in dem fehlgeleiteten Versuch ihre eigene sicherzustellen. Wahre Realisten setzen sich deshalb für die Abrüstung und eine Beendigung des ständigen Alarmzustandes ein. Doch der bisherige sicherheitspolitische Diskurs hat diese Experten und Expertinnen marginalisiert. Politiker/innen die sich dafür einsetzen gelten als verweichlicht und würden in den USA keine Wahl gewinnen. In Frankreich und Großbritannien trauen sich auch sozialdemokratische Parteien nicht, ihre Massenvernichtungswaffen und die horrenden Ausgaben dafür in Frage zu stellen – weltweit geschätzte 105 Milliarden Dollar pro Jahr, also 300 Millionen Dollar pro Tag.

4. Begrenzter Enthusiasmus

Im Glauben, vom Schutzschirm der Atomwaffen zu profitieren, wehrt sich die Bundesregierung aktiv gegen ein Atomwaffenverbot. Zwar übt sie sich gleichzeitig in wohlfeiler Rhetorik für nukleare Abrüstung und hat zusammen mit elf weiteren Staaten gar die „Nichtverbreitungs- und Abrüstungsinitiative“ gegründet. Diese erschöpft sich aber darin, im NVV per Konsens angenommene Forderungen zu wiederholen und diese zuweilen nicht einmal selbst umzusetzen. So fordern sie maximale Transparenz seitens der Atomwaffenstaaten ein. Die Bundesregierung hat aber nie offiziell bestätigt, dass Atomwaffen in Deutschland lagern; nicht wo, nicht wie viele. Dabei haben die Anwohner in Büchel ein Anrecht darauf, dass ihre Regierung die Gegenwart von Massenvernichtungswaffen einräumt. Mal ganz abgesehen von der Frage, ob es sinnvoll ist, der Symbolik willen Atombomben zu lagern, die ohnehin höchstens bei uns zu Hause eingesetzt werden können: Die Tornado-Jets können das EU-Territorium nicht verlassen, Luftbetankung ist wegen zu vieler Unfälle für nuklear bewaffnete Flugzeuge ausgeschlossen.

Die mangelnde Abrüstungsmotivation der Bundesregierung offen zuzugeben stünde einem friedliebenden Staat wie Deutschland, der sich in der Verfassung der Menschenwürde verschrieben hat, nicht gut zu Gesicht. Deshalb versucht die Bundesregierung seit 2013, die Idee eines Vertrages, der Atomwaffen verbietet, im Keime zu ersticken.

Denn ein Verbotsvertrag stellt Staaten wie Deutschland vor die Wahl: Seid ihr für oder gegen Atomwaffen? Es reicht dann nicht mehr aus, sich vermeintlich für Abrüstung einzusetzen, und anschließend lediglich über die mangelnde Umsetzung seitens der Atomwaffenstaaten zu klagen. Stattdessen müssen die Regierungen wählen: Folgen sie der eigenen Bevölkerung und ihrer Ablehnung von Atomwaffen oder relativieren sie ihre Souveränität weiter, halten im Namen der Bündnistreue an der Fähigkeit fest, alles Leben auszulöschen? Das Atomwaffenverbot abzulehnen ist so offensichtlich falsch, dass es die Praxis der „konstruktiven Ambiguität“ auch in anderen Bereichen entzaubern könnte. Das könnte sich insgesamt auf die Glaubwürdigkeit der deutschen Außenpolitik auswirken – etwa bei den Zielkonflikten zwischen Menschenrechten und Waffenexporten, Meinungsfreiheit und Spionage…

Die Bundesregierung ist in derselben Situation wie die meisten NATO-Staaten. Man lehnt den Verbotsvertrag ab, darf aber nicht zugeben, warum. Der Grund – ihr Festhalten an nuklearer Abschreckung – würde schließlich den NVV und die Nichtverbreitungsnorm schwächen und damit andere Staaten zur Entwicklung von Atomwaffen anstiften. Dies fördert allerlei kreative und hemdsärmelige Ausreden zu Tage. Zum Beispiel „garantiere“ ein Verbotsvertrag keine Abrüstung, so die Bundesregierung. Italien und andere Staaten wiederholen diese Idiotie seit Jahren, Deutschland hat damit zum Glück aufgehört: Nichts ist im Völkerrecht jemals garantiert, das Wort impliziert eine völlig abwegige Analyseebene. Der „schrittweise Ansatz“, den die Atomwaffenstaaten und Deutschland vorziehen, „garantiert“ aktuell höchstens den Stillstand. Elementarste Schritte wie etwa der Vertrag über Spaltmaterialien werden seit Jahrzehnten verschleppt.

Dann wird das Verbot als „Alternative“ zum NVV dargestellt, obwohl man im Völkerrecht stets versucht, Normen durch überlappende Instrumente zu verstärken. Der Teststoppvertrag und jener zu spaltbaren Materialien sind nur zwei von vielen Beispielen für sich ergänzende Prozesse, die in der Nichtverbreitung erwünscht sind, in der Abrüstung aber verteufelt werden. Weiter wird der NVV als der Eckpfeiler präsentiert, in dem alle Abrüstungsbemühen ablaufen sollten. In der Nichtverbreitung ist der NVV tatsächlich unverzichtbar. Abrüstung in einem Forum voranzutreiben, in dem nur fünf der neun Atomwaffenstaaten anwesend sind, ist aber so abwegig, dass es den Diplomaten zuweilen peinlich wird, derlei Argumente vortragen zu müssen.

Lustig ist auch ein 2015 besonders häufig gewordenes Argument: Die Atomwaffenstaaten warnen, die Humanitäre Initiative spalte die internationale Gemeinschaft. Warum? Weil die Atomwaffenstaaten nicht einverstanden sind. Eine einfache Tautologie, und doch genug um die Bundesregierung und die anderen NATO-Staaten sowie Australien, Südkorea und (pikanterweise) Japan zu überzeugen – all diese wollen die USA schließlich unter Einsatz von Atomwaffen verteidigen.

Das beliebteste Argument ist jedoch die Behauptung, es gebe keine Abkürzungen zur nuklearen Abrüstung. Das mag stimmen – schließlich muss man eine fixe Zahl von Atomwaffen vernichten. Von ehemals 70.000 wurden die globalen Bestände nun auf etwa 16.000 reduziert. Aber Abkürzungen kann es nur geben, wenn wir uns auf einem Weg in Richtung Null fortbewegen. Das Verhalten der Atomwaffenstaaten zeigt aber glasklar, dass sie auch in dem kommenden Jahrzehnten weiter auf nukleare Abschreckung setzen wollen: Die USA planen für die nächsten 30 Jahre eine Billion Dollar für die Erneuerung ihrer Arsenale ein. Großbritannien befindet noch 2016 über seine mindestens 80 Milliarden Pfund teure Modernisierung. Außerdem ist der „schrittweise“ Abrüstungsprozess so festgefahren, dass alles Mögliche als Fortschritt verbucht werden kann, aber sicherlich nicht die bisherigen Reduktionen. Denn zahlenmäßige Abrüstung bei qualitativer Aufwertung der Waffen verringert nur die Ressourcenverschwendung. Solange es keinen Plan gibt, wie sich die Staaten mittelfristig hin zu einer atomwaffenfreien Welt bewegen, ist „Abrüstung“ das falsche Wort. Appeasement trifft es eher.

Es gibt aber auch gegenteilige Argumente. Norwegen, Dänemark und Island machen es vor: Diese drei NATO-Staaten sind längst Teil der Humanitären Initiative. Der NATO-Vertrag erwähnt Atomwaffen nicht, und das Strategische Konzept ist lediglich ein politisches Papier, welches neben der erweiterten nuklearen Abschreckung auch die Selbstverpflichtung der NATO enthält, „die Bedingungen für eine Welt ohne Kernwaffen zu schaffen“. NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg hat sich bereits dazu geäußert: Die Politik seiner norwegischen Arbeiterpartei, welche sich offensiv für den Beginn von Vertragsverhandlungen zum Atomwaffenverbot einsetzt, sei durchaus mit der norwegischen NATO-Mitgliedschaft vereinbar.

5. Der Atomwaffensperrvertrag

Der NVV ist also Dreh- und Angelpunkt. Alle anderen Initiative lenken angeblich von ihm ab oder, schlimmer noch, schwächen ihn. Umso wichtiger sind seine Überprüfungskonferenzen, die alle fünf Jahre stattfinden und seine Umsetzung unter die Lupe nehmen sollen. Seit der Konferenz 2010 gab es für die NVV-Umsetzung drei wichtige Entwicklungen: Die Ukrainekrise, den NVV-Aktionsplan und die Humanitäre Initiative.

Die Ukrainekrise hat die Beziehungen zwischen den Atomwaffenstaaten verschlechtert und die völkerrechtswidrige Annexion der Krim hat das Budapester Memorandum von 1994 hinweggefegt. Das bewog selbst Ex-Außenminister Joschka Fischer dazu, den NVV zu unterminieren und öffentlich zu behaupten, man brauche eben doch Atomwaffen (wobei der Iran hoffentlich nicht hingehört hat). Die Entscheidung der Ukraine bleibt richtig, seine Atomwaffen 1994 im Gegenzug zu diesem Abkommen abgegeben zu haben – niemand setzt Atomwaffen ein, um die Krim zu verteidigen. Aber die Nichtverbreitungsnorm nahm schweren Schaden. Umso wichtiger ist es, den NVV zu stärken und die Ukrainekrise rhetorisch wie materiell von Atomwaffen zu befreien. Die große Koalition aber ist nicht der Meinung, dass ein Abzug gerade jetzt unsere moralische Überlegenheit aufzeigen würde. Im Gegenteil sende dies zum gegenwärtigen Zeitpunkt das falsche Signal – obwohl der militärische Nutzen der Atomwaffen gleich Null ist, was auch niemand bestreitet.

Der 2010 im Konsens angenommene NVV-Aktionsplan wurde in seinen Nichtverbreitungsschritten zum überwiegenden Teil umgesetzt. Dagegen ist so gut wie keiner der 22 Abrüstungsschritte vorangekommen – abgesehen von Schritten wie Aktion 4, welche die Ratifizierung von New START vorsah (ein russisch-amerikanischer Vertrag, der lediglich die Zahl einsatzbereiter Atomwaffen auf 1.550 begrenzt) oder Aktion 8: bloß keine atomwaffenfreien Staaten mit Atomwaffen bewerfen. Ebenso Aktion 11: keine Atomtests durchführen, auch wenn wir den Teststoppvertrag weiterhin nicht ratifizieren werden. Auch die Konferenz über die Möglichkeit einer massenvernichtungswaffenfreien Zone im Nahen Osten, ein Zugeständnis an die arabischen Staaten, fand nie statt. Es verdeutlicht einmal mehr: Wir können uns nicht darauf verlassen, dass die Atomwaffenstaaten die Abrüstung unter sich ausmachen. Wie Alkoholiker werden sie stets hehre Versprechen von sich geben, um die Kritik zu besänftigen; und doch nichts an ihrem Verhalten ändern.

Die Humanitäre Initiative ist ebenfalls ein Produkt des NVV. Die Schweiz und Österreich hatten dafür gesorgt, dass die NVV-Konferenz 2010 ihre tiefe Sorge angesichts der katastrophalen humanitären Auswirkungen eines jeden Atomwaffeneinsatzes zu Protokoll gab. Diese Formulierung war damals so explosiv, dass Think Tanker nicht bereit waren, ein solches Zitat in gemeinsame Veröffentlichungen zu übernehmen.

Dank dieser Rückendeckung ist die norwegische Regierung sodann vorgeprescht und hat als NATO-Staat im März 2013 die erste Konferenz über die Humanitären Auswirkungen von Atomwaffen ausgerichtet. Um ihren guten Willen zu demonstrieren haben die NVV-Atomwaffenstaaten die Konferenz geschlossen boykottiert. Indien und Pakistan waren präsent, um zu zeigen, dass sie durchaus verantwortungsvoll über Atomwaffen reden könnten, wenn sie im NVV nicht ausgeschlossen würden (Israel redet nicht über Atomwaffen und Nordkorea ist ohnehin isoliert). Um die Atomwaffenstaaten nicht zu brüskieren, ließ man die Konferenz als rein wissenschaftliche Bestandsaufnahme aufziehen. Es ging tatsächlich um die Auswirkungen nuklearer Detonationen. Die Abschlusserklärung listet deren Effekte auf und fügt hinzu, dass sämtliche humanitären Organisationen sich einig sind: Jede Krisenreaktion wäre sinnlos; Prävention die einzige Lösung. Mexiko kündigte sogleich eine Folgekonferenz an, hier wurde das Programm um die Wahrscheinlichkeit einer Detonation und Umweltauswirkungen ergänzt. Klimamodelle zeigen etwa, dass 100 urbane Detonationen genügend Ruß in die Stratosphäre schleudern, um das Weltklima für 10 Jahre abzukühlen und ein bis zwei Milliarden Menschen dem Hungertod preiszugeben. In seiner Abschlusserklärung lehnte sich der mexikanische Außenminister weit aus dem Fenster und proklamierte den 70. Jahrestag der Atombombenabwürfe über Japan als geeignetes Datum für den Beginn von Verhandlungen über ein Atomwaffenverbot.

Eine dritte Konferenz im Dezember 2014 in Wien brachte schließlich 158 Staaten zusammen, darunter auch die USA und Großbritannien. Zum Vergleich: von den 191 NVV-Unterzeichnern erschienen nur 104 zur 2015er Überprüfungskonferenz. Frankreich war Wien ferngeblieben und schreckte auch nicht davor zurück, die Konferenz in späteren EU-Statements schlechtzumachen. Zählt man China dazu – ein hochrangiger Diplomat kam als „akademischer Beobachter“ – so waren stolze fünf Atomwaffenstaaten zugegen, wie im NVV. Inhaltlich wurde das Programm um die völkerrechtliche Dimension erweitert; die von Österreich vorgelegte Abschlusserklärung moniert dementsprechend, dass eine internationale Norm, die Atomwaffen verbietet, nach wie vor fehlt. Sämtliche Effekte der Atomwaffennutzung seien unvereinbar mit geltendem Recht, nur das Biest selbst (noch) nicht. Nach der mexikanischen Erklärung war Österreich unter enormem Druck, sich politisch zurückzuhalten. Daher legten sie, ohne andere Staaten zu binden und in rein nationaler Eigenschaft den Austrian Pledge vor, in der sich Österreich verbürgt, mit allen relevanten Akteuren – Staaten, humanitäre Organisationen, Zivilgesellschaft – ein Atomwaffenverbot sowie deren Abschaffung voranzubringen.

So wurde ein Umdenken angestoßen, die Debatte um theologische Abschreckungsdoktrinen versachlicht. Die Humanitäre Initiative trug ihre Forderung in alle Foren, in die NVV-Vorbereitungskonferenzen und die UN-Generalversammlung: Jede Diskussion um Atomwaffen muss fortan die Auswirkungen dieser Waffen auf menschliche Sicherheit in den Mittelpunkt stellen. Zunächst waren es 16 Staaten, bald 35, dann 80, 125, und 155, die sich der Initiative anschlossen.

6. Die Überprüfungskonferenz 2015

Auf der NVV-Überprüfungskonferenz schließlich verlas Österreichs Außenminister Sebastian Kurz das Statement der Humanitären Initiative. Am 28. April sprach er im Namen von 159 Nationen. Dies ist die größte Gruppe von Staaten, die sich je auf ein substanzielles Statement hat einigen können. Deutschland ist natürlich nicht dabei, immerhin schließt die Erklärung den Einsatz von Atomwaffen „unter allen Umständen“ aus. Deutsche Diplomaten weisen aber darauf hin, dass man sich die Option des Atomwaffeneinsatzes durchaus offen halte, andernfalls wäre die nukleare Abschreckung schließlich noch unglaubwürdiger. Deutschland und insgesamt 26 zumeist NATO-Staaten schlossen sich stattdessen der australischen Konkurrenz-Erklärung an, das die humanitären Auswirkungen ebenfalls anerkennt, aber durch eine sicherheitspolitische Dimension relativiert.

159+26 Staaten reden sich also ob der humanitären Auswirkungen den Mund fusselig. Alle Staaten der Welt, bis auf die Atomwaffenstaaten, haben sich mit der Humanitären Initiative solidarisiert. Und was passiert? Totaler push-back. Russland behauptet, jedes Schulkind wisse über die humanitären Auswirkungen Bescheid. Frankreich zufolge gebe es überhaupt keine neuen Erkenntnisse, und auch kategorisch kein Risiko von Unfällen. China legt nahe, es habe einen Grund für die Atombombenabwürfe über Japan Hiroshima und Nagasaki gegeben (Subtext: Genug mit dem Gejammer!). Deutschland warnt vor „vereinfachenden Abkürzungen“, vor einer Schwächung des NVV. Man solle Brücken bauen, anstatt den Diskurs zu radikalisieren. Die westlichen Denkfabriken drehen sich weiter im Kreis: ganze Diskussionsveranstaltungen vergehen, ohne die Humanitäre Initiative überhaupt zu erwähnen. Die UN-Abrüstungskommissarin Angela Kane mahnt wiederholt, man könne „80 Prozent der Staatengemeinschaft nicht einfach so ins Wasser stoßen.“

Ihr Rat wurde nicht befolgt. Nach vier Wochen Verhandlungen war das Abschlussdokument vollkommen verwässert. Die ursprüngliche Position der überwältigenden Mehrheit war kaum noch zu erkennen. Das unmittelbar bevorstehende Verbot von Atomwaffen findet keine Erwähnung; die fehlende Umsetzung des Aktionsplans wird nicht angeprangert. Insgesamt gibt es keinerlei Fortschritte gegenüber dem Text von 2010, keine Zeitpläne, keine objektiven Bezugspunkte, anhand derer sich Abrüstungsschritte messen ließen.

Ironischerweise waren es letztlich die Atomwaffenstaaten, die die gesamte Konferenz scheitern ließen. Jene, die die Humanitäre Initiative der Schwächung des NVV bezichtigten. Die atomwaffenfreien Staaten waren wohl sogar bereit, einen Minimalkompromiss zu akzeptieren, um die Geltung des NVV zu bekräftigen. Stattdessen blockieren die USA, Großbritannien und Kanada den Konsens unter 191 Staaten, nach drei Jahren der Vorbereitungen und vierwöchigen Verhandlungen. Alles zunichte gemacht, um ein (erneutes) Mandat für eine Konferenz über eine mögliche massenvernichtungswaffenfreie Zone im Nahen Osten zu verhindern.

Der angebliche „Eckpfeiler“ der weltweiten Atomwaffenordnung wird so willentlich in einen fünfjährigen Dornröschenschlaf geschickt. Die Atomwaffenstaaten verzichten auf Konsens und einen gemeinsamen Fahrplan und höhlen den NVV weiter aus. Und was ist wichtig genug, damit die Atomwaffenstaaten die ach-so-fundamentale NVV-Konferenz scheitern lassen? Die Interessen einer Nicht-Vertragspartei. Ursprünglich wurde der NVV angenommen, damit Staaten wie Israel später keine Atomwaffen entwickeln, nicht um den inoffiziellen Atomwaffenbesitz Dritter zu legitimieren.

Dies war der Offenbarungseid, sofern wirklich noch einer benötigt wurde. All die Argumente gegen einen Verbotsvertrag – frei erfunden. Ein Konsens im NVV – geschenkt. Fortschrittliche Formulierungen zur Abrüstung, die über den Aktionsplan von 2010 hinausgehen – wie der Name schon sagt, ganz sicher nicht im Kontext des Nichtverbreitungsvertrages.

Was also hat die Bundesregierung zu sagen zu ihren Versuchen, „Brücken zu bauen“? Nachdem sie wochenlang eifrig mitgeholfen hat, den Text der Abschlusserklärung zu verwässern, Abrüstungselemente zu relativieren, Sicherheitsdimensionen zu unterstreichen? Nichts. Völlige Stille. Keine Pressemitteilung, kein Newsletter, keine Erklärung.

Und was machen die Staaten, die sich wirklich für Abrüstung interessieren? Im Laufe der Konferenz haben immer mehr Staaten realisiert, dass im NVV nicht über Abrüstung verhandelt wird, auch zukünftig nicht. Ihre ernsthaften Versuche, echte, auch kleine Schritte hin zur Abrüstung zu besprechen, scheiterten reihenweise, und wurden nach und nach aus dem Abschlussdokument gestrichen. Ohne es zu wollen feuerten die Atomwaffenstaaten die Humanitäre Initiative weiter an. Hatten sich vor der NVV-Konferenz lediglich 60 Staaten der Austrian Pledge angeschlossen, waren es am Ende der Konferenz 113.

Österreich internationalisierte seine Selbstverpflichtung, die fortan Humanitarian Pledge heißt. Wenn 113 Staaten förmlich zu Protokoll geben, dass sie eine Rechtslücke schließen wollen, dann wird es so kommen. Niemand kann die Mehrheit davon abhalten, weiteres Völkerrecht zu kodifizieren. 113 Staaten sind weit mehr als eine kritische Masse. Es ist eine demokratische Revolution in der nuklearen Abrüstung.

7. Das Atomwaffenverbot

Die Frage ist nur: Wann und wo? Es gibt mindestens drei Optionen. Eine vierte Konferenz über die Humanitären Auswirkungen könnte in Südafrika oder Brasilien stattfinden und die Vertragsverhandlungen aufnehmen. Der 70. Jahrestag von Hiroshima und Nagasaki im August 2015 wäre ein guter Moment für eine Ankündigung. Auch die UN-Generalversammlung könnte eine Konferenz ansetzen, per Mehrheitsvotum. So kann auch sichergestellt werden, dass die Verhandlungen nicht per Konsensprinzip funktionieren, um Abrüstungsgegnern kein Veto zu geben. Stattdessen kann die Generalversammlung auch eine Resolution annehmen, die Verhandlungen in der Abrüstungskonferenz mandatiert, und eine Gnadenfrist von zwölf Monaten setzen. Dass Verhandlungen dort stattfinden, ist völlig ausgeschlossen. Doch es wäre eine Geste, um den guten Willen der atomwaffenfreien Staaten zu untermauern. Dann müsste man 2016 eine neue Resolution annehmen, die echte Verhandlungen mandatiert, und zwar egal wo. Denn: Sobald der politische Wille da ist, wird uns die Wahl des geeigneten Forums keine fünf Minuten lang aufhalten.

Ein Verbotsvertrag kann ein sehr simpler Vertrag sein – verhandelt man ihn ohne die Atomwaffenstaaten, kann er binnen eines Jahres zur Unterschrift freigegeben werden. Inhaltlich ginge es im Wesentlichen um ein Verbot von Atomwaffen, ebenso Besitz, Einsatz, Transport, Finanzierung durch inländische Banken. NATO-Staaten müssten sich um eine differenzierte „erweiterte Abschreckung“ bemühen. Es geht aber nicht darum, das Rad neu zu erfinden eher den Druck zu erhöhen. Die Bundesregierung schafft es nicht, den im vorherigen Koalitionsvertrag festgeschrieben Abzug der Atomwaffen durchzusetzen? Ein Verbotsvertrag würde den nötigen Rückenwind verleihen, die zugegebenermaßen schwierigen Verhandlungen in der NATO auch gegen die Bedenken von manchen Partnern durchzusetzen. Wäre ein Verbotsvertrag nicht effektiv, würden sich die Atomwaffenstaaten wohl kaum so vehement dagegen wehren.

Es gibt also Alternativen. Ehe wir auf echte Abrüstung hoffen können, ehe die Bundesregierung weiter fromme Appelle an die Atomwaffenstaaten richtet, müssen wir dafür sorgen, dass das Ziel wieder ernst genommen wird. Ein Verbotsvertrag ist nur ein Schritt von vielen, aber es ist ein Schritt den die Staatengemeinschaft jetzt gehen kann, und der alle weiteren Schritte unterstützt und beschleunigt.

Den Atomwaffenstaaten ist die Abrüstungsverpflichtung in Artikel VI NVV nicht deutlich genug? Die schweigende Mehrheit kann sich nach Jahrzehnten der Prokrastination nicht weiter in „strategischer Geduld“ üben. Auch atomwaffenfreie Staaten haben eine Verantwortung, ihre Bevölkerungen vor den grenzüberschreitenden Auswirkungen von Atomwaffen zu schützen.

Noch werden ihre Interessen von einer Minderheit ignoriert, die Atomwaffen für unverzichtbar hält. Die überwältigende Mehrheit der Staatengemeinschaft, die längst auf Atomwaffen verzichtet hat, hat keine andere Wahl: Sie muss mutig vorangehen, und die völkerrechtlichen Spielregeln verändern. Die Tür hierzu steht weiter offen denn je.