Zivilgesellschaft in Myanmar: Mehr Möglichkeiten, aber weniger Freiraum?

Zivilgesellschaft in Myanmar: Mehr Möglichkeiten, aber weniger Freiraum?

Myanmars demokratischer Transitionsprozess hat dem Land viel internationales Lob eingebracht. Zum Erstaunen vieler Beobachter und Beobachterinnen hat das Land substantielle Schritte in Richtung Demokratie unternommen. Der Freiraum für die Zivilgesellschaft hat sich stark erweitert. Doch im letzten Jahr hat sich die Grenze zwischen «erlaubt» und «nicht erlaubt» wieder zurückverschoben.

Protest gegen einen Dammbau am Thanlwin FlussBei einem Protest gegen den Dammbau am Thanlwin Fluss lassen Protestierende Ballons in die Luft steigen. Urheber/in: Rual Lian Thang / Heinrich-Böll-Stiftung. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

Myanmar hat über die letzten Jahre eine erstaunliche Transformation erlebt. Seit 2010 hat das ehemalige Militärregime einen Transitionsprozess in Richtung Demokratie gestartet, mit der Öffnung der Wirtschaft begonnen, und einen Friedensprozess mit Dutzenden von bewaffneten ethnischen Gruppen eingeleitet.

Eine quasi-zivile Regierung mit dem ehemaligen General Thein Sein als Präsident wurde eingesetzt und begann mit dem Umsetzen einer Reformagenda. In atemberaubendem Tempo wurden mehr Rede- und Pressefreiheit erlaubt und viele politische Gefangene wurden freigelassen. Unter ihnen auch die berühmteste politische Gefangene des Landes: Aung San Suu Kyi. Die Ikone der demokratischen Revolte von 1988 hatte jahrelang unter Hausarrest gelebt, und war weltweit zum Symbol der unterdrückten Opposition in Myanmar geworden.

Zu Beginn wurde dieser ‘Transition’ wenig Glauben geschenkt – weder im Land selbst, noch von internationaler Seite. Zu groß war das Misstrauen gegenüber dem Militär, das seit 1962 das Land regierte. Versprechen von demokratischen Reformen gab es schon früher, aber erfüllt wurden sie nicht.

Demokratischen Protesten begegnete das Regime regelmäßig mit Waffengewalt. Aber dieses Mal schienen die Dinge anders zu liegen, insbesondere nach der Freilassung von Aung San Suu Kyi.

Die Gesetzgebung für zivilgesellschaftliche Organisationen wurde reformiert, und viele der repressiven Artikel – wie zum Beispiel die Gefängnisstrafe von bis zu drei Jahren für das Engagement in einer nicht registrierten Organisation – wurden abgeschafft. Offenes, politisches Engagement hat seither stark zugenommen. Wenige Jahre zuvor wäre dies schlicht undenkbar gewesen.

2010 hatte Aung San Suu Kyi’s Partei, die National League for Democracy (NLD) die Wahlen noch boykottiert. 2012 nahm die Partei an den Nachwahlen teil und gewann 43 von 44 offenen Sitzen. Drei Jahre später gewann die NLD fast 80 Prozent der zur Wahl gestellten Sitze in den Gesamterneuerungswahlen 2015. Nach der Verkündung der Resultate gingen Bilder von feiernden Menschenmassen um die Welt: Die demokratische Opposition hatte gewonnen.

Eine Erfolgsstory?

Die Zeit unter der NLD-Regierung hat jedoch klar gezeigt, dass Myanmars Transition komplizierter ist als obige Beschreibung glauben machen könnte. Der unter dem vorigen Präsidenten Thein Sein eingeleitete Friedensprozess kann bestenfalls als teilweise erfolgreich bezeichnet werden. Nur ein Teil der bewaffneten ethnischen Gruppen haben ein landesweites Waffenstillstandsabkommen unterzeichnet, welches einen der weltweit ältesten bewaffneten Konflikte beenden sollte.

Während der Südosten des Landes zum ersten Mal in Jahrzehnten relative stabile Waffenstillstände erlebt, kam es im Nordosten seit 2011 zu den schwersten Kampfhandlungen in Jahrzehnten. Während der Friedensprozess offiziell weitergeht ist die Enttäuschung greifbar auf Seiten der ethnischen Minderheiten, welche sich von einer NLD-Regierung mehr politische Mitsprache erhofft hatten.

Gleichzeitig wurde das Land seit 2012 von einer Welle der Gewalt zwischen der buddhistischen Mehrheit und muslimische Minderheiten erfasst. In Rakhine im Westen des Landes hat die Gewalt gegen die muslimische Minderheit Grossteile der Bevölkerung vertrieben.

Ziel dieser Gewalt ist eine muslimische Minderheit, die sich selbst als «Rohingya» bezeichnet; eine Bezeichnung die von vielen Burmesen nicht akzeptiert wird. Letztere verwenden die Bezeichnung «Bengali», welche impliziert, dass diese Gruppen vom benachbarten Bangladesch eingewandert sind. Zusammen mit einem extremen buddhistischen Nationalismus und weitverbreiteter Hassrede hat sich die Gewalt auch in andere Teile des Landes ausgebreitet.

Anfang dieses Jahres haben die Vereinten Nationen dem burmesischen Militär in einem Bericht[1] vorgeworfen, in einer Kampagne gegen Aufständische im Rakhine State schwerste Gräueltaten gegen die Zivilbevölkerung begangen zu haben. Dass die NLD die Vorwürfe bestritt und gleichzeitig eine unabhängige Untersuchung der UNO ablehnt, hat der Partei viel internationale Kritik eingebracht.

Die NLD ist in einer unangenehmen Lage, denn das Militär hat immer noch großen Einfluss: Laut der Verfassung von 2008 sind 25 Prozent der Sitze im Parlament reserviert für das Militär. Ebenso kontrolliert die Armee die wichtigen Ministerien Home Affairs, Defense und Border Affairs.

Die National League for Democracy unter Kritik

Aung San Suu Kyi selber ist vom Präsidentenamt ausgeschlossen, weshalb sie sich die Rolle des «State Counsellor» geschaffen hat. In dieser Situation ist die NLD einen ziemlich versöhnlichen Kurs zum Militär gefahren. Gleichzeitig sind die Erwartungen in der Bevölkerung extrem hoch, den vor den Wahlen versprochenen «Wandel» zu liefern, und Kritiker werfen der NLD vor, dass sie nicht genug gegen undemokratische Praktiken vorgehe. [2]

Tatsächlich scheint sich der der Zivilgesellschaft zugestandene Raum nach einer rapiden Vergrösserung unter Thein Seins Regierung seit 2016 wieder zu verkleinern. Die quasi-zivile, vorherige Regierung ließ der Zivilgesellschaft relativ viel Freiraum – nicht zuletzt, um damit die Ernsthaftigkeit ihrer demokratischen Reformen zu unterstreichen. Die NLD Regierung hingegen scheint wenig gewillt, der Zivilgesellschaft eine ähnlich zentrale Rolle zuzugestehen.

Obwohl die Partei ihre Wurzeln in den demokratischen Protesten von 1988 hat, ist ihre Beziehung zur Zivilgesellschaft erstaunlich angespannt. Verschiedene Episoden haben dies in den letzten Jahren gezeigt: So wollten sich im Vorfeld der Wahlen 2015 mehrere Mitglieder der 88 Generation – eine der bekanntesten zivilgesellschaftlichen Organisationen, benannt nach den Protesten von 1988 – für die NLD zur Wahl stellen.

Mit einer Ausnahme hat die Führung der NLD alle Kandidaten der 88 Generation abgelehnt, was sogar zu Protesten innerhalb der NLD-Basis führte. Ein anderes Beispiel waren die Proteste gegen eine umstrittene Kupfermine in Letpadaung, wo Aung San Suu Kyi laut Zeitungsberichten den Demonstranten gesagt haben soll, dass ihre ‘Proteste’ umsonst seien, und dass das Land die Arbeitsplätze der Kupfermine brauche – sehr zum Missfallen der Protestierenden, die durch die Mine ihr Land verloren hatten. [3]

Die NLD scheint in ihrem Erdrutschsieg in den Wahlen 2015 ein starkes Mandat der Bevölkerung zu sehen, ihre Vorstellung für Myanmar umzusetzen. Dementsprechend bezieht sie andere Akteure weniger stark ein – insbesondere, wenn diese Mittel ausserhalb des formalen politischen Prozesses einsetzen.

Dies hat zur Befürchtung geführt, dass sich die NLD und die internationalen Akteure zu stark auf Aung San Suu Kyi konzentrieren, und dadurch andere (zivilgesellschaftliche) Kräfte an den Rand gedrängt werden. So schreibt z.B. Min Zin, ein Experte und ehemaliger Aktivist in den Revolten von 1988, dass die Zivilgesellschaft seit Aung San Suu Kyis Rückkehr auf die politische Bühne grosse Mühe hat, eine sinnvolle Rolle in Myanmars Transitionsprozess zu finden. [4]

Zivilgesellschaftlicher Protest gegen den Dammbau am Thanlwin Fluss. Urheber/in: Rual Lian Thang / Heinrich-Böll-Stiftung. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

Kontrolle der Zivilgesellschaft

Lokale Organisationen und internationale NGOs stellen fest, dass die neue Regierung die Zivilgesellschaft aktiv unter ‘Aufsicht’ zu bringen sucht: Mit dem Argument, die Effizienz zu erhöhen und die Verschwendung von Geldern zu verhindern, bringt die Regierung mehr Mechanismen zur Kontrolle und Rechenschaftslegung in Anschlag, und hat die bürokratischen Anforderungen wie z.B. Tätigkeitsberichte substantiell erhöht.

Aber auch andere Faktoren haben den Raum der Zivilgesellschaft im letzten Jahr klar eingeschränkt. Ein prominentes Beispiel ist der Artikel 66(d) des Telekommunikationsgesetzes. Der Artikel ermöglicht es, Personen wegen Beleidigung zu verklagen. Weil dabei keine Freilassung gegen Kaution bis zur Gerichtsverhandlung vorgesehen ist, wird der Gesetzesartikel gerne gegen Kritiker eingesetzt.

Im letzten Jahr hat die Anzahl solcher Fälle stark zugenommen. Geklagt haben das Militär, Privatpersonen, aber auch Exponenten der NLD. Die Folge ist eine Rückkehr der Selbstzensur für Journalistinnen und Journalisten, aber auch für Organisationen der Zivilgesellschaft. Verschiedene Gruppen haben deshalb den Leistungsausweis der NLD-Regierung in Sachen Redefreiheit kürzlich stark kritisiert. [5]

Nicht zuletzt hat ein Ereignis Anfang des Jahres die politische Landschaft entscheidend verändert: Ko Ni, ein prominenter Menschenrechtsanwalt und Verfassungsexperte mit engen Verbindungen zur NLD, wurde erschossen – am helllichten Tag, am Taxistand des internationalen Flughafens in Yangon.

Der Täter wurde gefasst, aber die Hintergründe der Tat bleiben ungeklärt. Klar sind hingegen die Auswirkungen: Während (oftmals anonyme) Drohungen gegen Aktivistinnen und Aktivisten öfter vorkommen, wiegen diese ungleich schwerer nach Ko Nis Ermordung, und können von politischem Engagement abschrecken.

Die Zivilgesellschaft wird «erdrückt»

Diese Einschränkungen des Raums für die Zivilgesellschaft wurden vielerorts ausführlich beschrieben. Weit weniger Aufmerksamkeit geschenkt wird hingegen einem anderen, mindestens so starken Aspekt: dem veränderten internationalen Umfeld.

Ein zentraler Effekt von Myanmars Transition war der Wandel in der Wahrnehmung des Landes, seiner Regierung und politischen Akteure auf der internationalen Bühne. Vor der Transition wurde das Land von Regierungen, bilateralen Geldgebern, oder internationalen NGOs ziemlich eindeutig dargestellt: Myanmar wurde beschrieben als das autoritärste Regime in der Region mit wenig Aussicht auf Veränderung.

Nach dem gewaltsamen Niederschlagen der demokratischen Proteste 1988 beschränkte sich das Engagement westlicher Regierungen auf das Kritisieren von Menschrechtsverletzungen, oder auf das Erneuern von wirtschaftlichen Sanktionen. Die vielfältigen Organisationen mit Links zu Myanmars Diaspora hatten klar die Deutungshoheit im internationalen Diskurs.

Individuen, die im Land ein konstruktives Engagement mit der Regierung suchten (der sogenannten ‘third force’), wurde generell mit Misstrauen begegnet, mangelndes Rückgrat angekreidet oder (wirtschaftliches) Eigeninteresse unterstellt.

Das so von Myanmar gezeichnete Bild war sicherlich vereinfachend. Mit der Transition hingegen schwang das Pendel ins andere Extrem: Innerhalb weniger Monate wurde Myanmar als ein Land der Möglichkeiten, der dynamischen Reformer und der grossen Hoffnungen für die Zukunft porträtiert.

Plötzlich zog das Land Investoren an, INGOs starteten grossflächige Entwicklungsprogramme, und westliche Regierungen eröffneten Botschaften. Der Weg der ‘third force’ wurde nun zum Erfolgsbeispiel, um Reformen zu erreichen und die von oben initiierte Transition wurde gelobt als effektiver Ansatz für gesellschaftlichen Wandel – oftmals als Gegenbeispiel zum ‘chaotischen’, von unten initiierten arabischen Frühling.

Diese veränderte Wahrnehmung hatte weitreichende Konsequenz für die internationale Unterstützung: die Sichtweise der über die burmesische Grenze von Thailand aus operierenden Diasporaorganisationen wurde bald als überholt diskreditiert[6] und finanzielle Unterstützung gekürzt.

Großflächige Entwicklungsprogramme in Myanmar

Wirtschaftliche Sanktionen wurden fallen gelassen, und internationale Geldgeber konzentrierten ihre Unterstützung im Land selber: Im Jahr 2012 wies die OECD[7] eine Summe von 504 Million Dollar für offizielle Entwicklungshilfe für Myanmar aus. Ein Jahr später, mit der Transition in vollem Gange, lag diese Summe bereits bei 3.9 Milliarden – knapp das Achtfache der Vorjahressumme. Geldgeber begannen, direkt die Regierung zu unterstützen, Governance-Strukturen und Kapazitäten der Ministerien zu stärken, und starteten großflächige Entwicklungsprogramme.

Dementsprechend begannen internationale Akteure, die Regierung als ihr direktes Pendant im Land zu sehen, und nicht mehr zivilgesellschaftliche Organisationen. Ebenso kann die Zivilgesellschaft mit einer demokratisch gewählten Regierung – angeführt von einer Friedensnobelpreisträgerin – generell weniger internationale Unterstützung mobilisieren als vor der Transition.

Natürlich haben sich diese Veränderungen auch in mehr Aufmerksamkeit vonseiten der Geldgeber für die Zivilgesellschaft niedergeschlagen. Aber es ist eine andere Form der Aufmerksamkeit: Vor der Transition war die Schaffung und Unterstützung von Freiräumen für die Zivilgesellschaft ein Fokus der internationalen Akteure in Myanmar.

So wurden Räume für kritische Diskussionen geschaffen, Sprachkurse und Zugang zu Information angeboten, und Organisationen und Netzwerke wurden mit ungebundenen Beiträgen unterstützt. Kleine Errungenschaften galten bereits als Erfolg, denn die Erwartungen waren gering. Mit der Transition haben die Geldgeber gleich mehrere Gänge höher geschaltet: Kleine Beiträge wurden verdrängt durch große Entwicklungsprojekte.

Programme, die die Zivilgesellschaft mit ungebundenen Beiträgen unterstützten – welche die Organisationen nach ihrem eigenen Gutdünken einsetzen konnten und oftmals zur Organisationsentwicklung oder zur Stärkung ihrer Netzwerke einsetzten – kamen unter Druck und sind praktisch aus Myanmars Landschaft verschwunden.

International konzipierte und finanzierte Projekte

Im Zentrum steht nun die Umsetzung von Projekten, die von Internationalen konzipiert und finanziert werden: meist im unpolitischem Jargon der internationalen Entwicklungszusammenarbeit gehalten, und mit der lokalen Organisation in der Rolle des Projektimplementierers.

Zweifelsohne hat dies in den letzten Jahren zum exponentiellen Wachstum einiger Organisationen der Zivilgesellschaft geführt. Mehr finanzielle Mittel für Projekte brachten auch mehr Angestellte, die diese Projekte umsetzen, und den bürokratischen Anforderungen der internationalen Geldgeber und NGOs gerecht werden.

Die kleinen Räume – typischerweise in einem privaten Apartment mit undichtem Dach – die zivilgesellschaftliche Organisationen für ihre Treffen nutzten – wurden ersetzt durch Büroräume mit Computern und einem Schild am Eingang. Aber die Flut von Projekten bedeutete auch, dass die Technokratie der internationalen Entwicklungszusammenarbeit immer mehr Aufmerksamkeit absorbierte; und dies geht zu Lasten der kritischen und aktiven Rolle dieser Organisationen in der politischen Arena.

Für einige Organisationen wurde die Rolle als kritische politische Stimme zu einem Nebenprojekt, während die Implementierung international finanzierter Projekte nun die Hauptbeschäftigung ist – welche auch die Saläre bezahlt.

Nicht zuletzt sind zivilgesellschaftliche Organisationen mit einem massiven ‘brain drain’ konfrontiert: Sie verlieren beinahe täglich qualifiziertes Personal an besser bezahlte Positionen in internationalen NGOs, bilateralen Geldgebern oder im Privatsektor. Solche Positionen können den betreffenden Personen neue Karrieremöglichkeiten eröffnen, aber für lokale Organisationen sind diese Verluste immer schwerer zu ersetzen.

Dies muss nicht heißen, dass lokale Organisationen nicht ihre Strategien entwerfen, um mit diesen neuen Herausforderungen umzugehen. Schließlich hat Myanmars Zivilgesellschaft jahrzehntelange Erfahrung, sich kreativ Freiräume in einem extrem restriktiven Umfeld herauszuschlagen. Aber die Auswirkungen der vollen Bandbreite der internationalen Zusammenarbeit wiegen schwer, oder in den Worten von Experte Lex Rieffel, die Zivilgesellschaft wird unter der «Zuneigung der Internationalen erdrückt». [8]

Mehr Möglichkeiten, aber weniger Freiraum für die Zivilgesellschaft?

Zu Beginn der Transition in Myanmar hat sich der Freiraum für die Zivilgesellschaft stark erweitert. Aber im letzten Jahr hat sich die Grenze zwischen «erlaubt» und «nicht erlaubt» wieder zurückverschoben, und sie ist bedeutend unschärfer geworden.

Diese Unsicherheit war jahrzehntelang charakteristisch für Myanmar, und war ein Instrument der Repression unter wechselnden Militärregierungen. Zivilgesellschaftliche Organisationen haben dementsprechend viel Erfahrung darin, diese unsicheren Gewässer zu navigieren, und haben meistens ihren Weg gefunden.

Weniger Erfahrung haben sie damit, von unerwarteter Seite verdrängt zu werden: Die NLD Regierung hat die Tendenz, die Stimmen der Zivilgesellschaft zu marginalisieren. Mit einer demokratisch gewählten Regierung, angeführt von einer Friedensnobelpreisträgerin hat sich der Fokus der internationalen Gemeinschaft klar verschoben - weg von der Zivilgesellschaft, und hin zur Regierung.

In Kombination mit der Professionalisierung und Entpolitisierung vieler Organisationen, die mit der verstärkten Präsenz internationaler Entwicklungszusammenarbeit einhergeht, besteht die Gefahr, dass die Zivilgesellschaft als kritische, politische Stimme verdrängt wird – aber dieses Mal von ihren «Verbündeten».

Dieser Artikel ist Teil unseres Dossiers Es wird eng  - Handlungsspielräume für Zivilgesellschaft.

 

References

Boot, W. (2013, 28.11.). Burma making progress, despite 'being smothered with love', Irrawaddy. Retrieved from http://www.irrawaddy.org/interview/burma-making-progress-despite-smothered-love.html

Democratic Voice of Burma. (2017, 02.05.). NLD hammered for lack of progress on freedom of expression, Democratic Voice of Burma. Retrieved from http://www.dvb.no/news/nld-hammered-lack-progress-freedom-expression/75323

Duell, K. (2014). Sidelined or Reinventing Themselves? Exiled Activists in Myanmar's Political Reforms. In N. Cheesman, N. Farrelly & T. Wilson (Eds.), Debating Democratization in Myamar (pp. 109-135). Singapore: Institute of Southeast Asian Studies Publishing.

Lawi Weng, & Thet Swe Aye. (2013, 13.03.). Stop Protests against Copper Mine, Suu Kyi Tells Communities, Irrawaddy. Retrieved from https://www.irrawaddy.com/news/burma/stop-protests-against-copper-mine-suu-kyi-tells-communities.html

Min Zin. (2014, 26.11.). Can Burma's Civil Society Find Its Voice Again?, Foreign Policy. Retrieved from http://foreignpolicy.com/2014/11/26/can-burmas-civil-society-find-its-voice-again/

OECD. (2017). Geographical distribution of financial flows to developing countries. Disbursements, commitments, country indicators. Paris: OECD Publishing. Retrieved from http://www.oecd-ilibrary.org/development/geographical-distribution-of-financial-flows-to-developing-countries_20743149

Prasse-Freeman, E. (2016, 28.06.). The new Burma is starting to look too much like the old Burma, Foreign Policy. Retrieved from http://foreignpolicy.com/2016/06/28/the-new-burma-is-starting-to-look-too-much-like-the-old-burma/

 

[2] Siehe zum Beispiel Prasse-Freeman (2016).

[3] Lawi Weng und Thet Swe Aye (2013).

[4] Min Zin (2014).

[5] Democratic Voice of Burma (2017).

[6] Siehe zum Beispiel Duell (2014).

[7] OECD (2017).

[8] Zitiert in Boot (2013).

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