Das internationale System, in das Deutschland für Jahrzehnte eingebettet war, ist von Auflösungserscheinungen bedroht. Eine deutsch-französische Initiative will diesen Erosionsprozess eindämmen und die internationale liberale Ordnung stärken. Welche Erfolgsaussichten hat diese "Allianz für den Multilateralismus"?
Die Bedrohung der freiheitlichen und offenen Ordnung
Das internationale System, in das Deutschland für Jahrzehnte eingebettet war — und das es den Deutschen erlaubte, freier, sicherer und prosperierender zu leben als je zuvor —, ist von Auflösungserscheinungen bedroht. Dieses System, das man als "regelbasierte Ordnung", "liberale internationale Ordnung" oder auch "freie und offene Ordnung" bezeichnet, wird zunehmend attackiert von einem revisionistischen Russland und einem aufsteigenden China, beides autoritär regierte Länder, die das internationale System in einer Weise ändern wollen, dass es den Bedürfnissen der sie regierenden Eliten entspricht.
Zugleich sind die USA immer skeptischer, ob sie diese Ordnung auch weiterhin unterstützen wollen: viele US-Amerikaner/innen haben den Eindruck, dass sie nicht viel dafür zurückbekommen, dass sie den "Weltpolizisten" spielen; ihnen ist die "Pax Americana" zu kostspielig. Deshalb hat Trumps Slogan "America zuerst" auch so durchschlagende Wirkung gehabt. Währenddessen bleibt die EU, oft als vierter globaler Machtpol nach den USA, China und Russland angesehen, doch unfähig, die vielen Differenzen der unterschiedlichen Mitgliedstaaten zu überwinden und zu einem einheitlichen, kraftvollen Akteur auf der Weltbühne zu werden.
Was am Horizont auftaucht ist eine globale Zukunft jenseits der liberalen, "freien und offenen" internationalen Ordnung; ein globales System das weitgehend auf dem Wettbewerb zwischen einigen wenigen globalen Polen beruht, in dem alle anderen zu bloßen Objekten der Großmacht-Strategien werden. Eine Zukunft, in der der Kampf über Zonen des Einflusses und der Kontrolle das internationale System definiert, in der militärische Macht die wichtigste Währung darstellt, und in der Spannungen und Zustammenstöße dazu führen, dass Grenzen geschlossen werden, zum Ende der Globalisierung und der multilateralen win-win-Ansätze, um gemeinsamen globalen Herausforderungen zu begegnen. Kurz, Konfrontation statt Kooperation — die Rückkehr des Dschungels, in der nur die mächtigsten Raubtiere überleben.
Für fast alle europäischen Länder ist ein solches Szenario ein Alptraum. Deutschland ist in besonders hohem Maße abhängig von der freien und offenen Ordnung, da seine wirtschaftliche Erfolgsgeschichte aufgebaut ist auf den Sicherheitsgarantien der "Pax Americana": den Regeln und Institutionen des globalen Handels ("Bretton Woods"), wie auch auf der globalen physischen Infrastruktur, die es erlaubt, Waren und Informationen um die Welt zu senden, zu geringen Kosten und mit hoher Geschwindigkeit. Und Deutschland ist, anders als Frankreich oder Großbritannien, nicht in der Lage, selbst seine Sicherheit zu garantieren. In diesem Bereich ist amerikanisches Engagement ebenfalls weiterhin vital für Deutschland, zumal Europa mit einem Russland konfrontiert ist, das militärische Gewalt in der Ukraine einsetzt und das sein nukleares Waffenarsenal erneut als Instrument benutzt, um Europäer einzuschüchtern.
Mit anderen Worten: Deutschland hat zahllose Gründe, die liberale, freie und offene Ordnung, die um das westliche Zentrum gebaut worden ist und die auch weiterhin das ökonomische und politische Verhalten zahlloser Akteure weltweit prägt — Staaten, Unternehmen und Individuen — zu stärken. In der Vergangenheit waren die Kosten, die Deutschland für diese Ordnung tragen musste, vergleichsweise gering. Jetzt steigen diese Kosten: es wird schwieriger, russischen und chinesischen Initiativen, die diese Ordnung unterminieren, zu widerstehen, und es wird schwieriger, die USA davon zu überzeugen, die Rolle einer inklusiven, verantwortungsvollen Führungsmacht zu spielen, die nicht nur im Interesse enger, kurzfristiger US-amerikanischer Prioritäten, sondern im breiteren Interesse einer freien und offenen Ordnung handelt.
Doch die Kosten dafür, Deutschlands internationales Profil zu stärken und in eine Strategie zu investieren, die die freie und offene Ordnung stärkt und sie für neue Herausforderungen fit macht, sind niedrig im Vergleich zu den Kosten eines Zusammenbruchs dieser Ordnung. Zudem kommt auf Deutschland mehr Verantwortung als auf viele andere zu: es ist kein kleines Land, es spielt in der globalen Top-Liga — eine zentrale Macht in Europa, ein einflussreicher Globaler Player, ein breites Vertrauen genießendes Mitglied von führenden "Clubs" wie der G7 und der G20. Angesichts seines Potenzials und seiner Interessen hat Deutschland allen Grund, sich noch intensiver darum zu bemühen, die freie und offene Ordnung zu stärken, zu stabilisieren und sie fortzuentwickeln.
Es gibt viele Wege, dies zu tun. Einer davon besteht darin, Europa in Zeiten wachsender Fragilität zusammenzuhalten; die EU ist ein wichtiger Bestandteil der liberalen Ordnung und ihr am weitesten entwickeltes und erfolgreichstes Beispiel. Ein zweiter Weg besteht darin, sich darum zu bemühen, dass die USA nicht dauerhaft abdriftet in Richtung eines engstirnigen Nationalismus, sondern global engagiert bleibt als Stütze einer freien und offenen Ordnung. Ein dritter Weg, die liberale Ordnung zu stärken, besteht darin, russischem und chinesischem Druck zu widerstehen, sich für freiheitliche Werte einzusetzen, insbesondere für die Rechte schwächerer Länder wie der Ukraine, ihr eigenes Schicksal selbst zu gestalten. Ein vierter Weg ist, globale Allianzen mit gleichgesinnten Partnern zu verfolgen: mit anderen mittleren und kleineren Mächten, die mit Deutschland die Sorge um die Fragilität der freien und offenen Ordnung teilen und bereit sind, ihre eigenen Investitionen in diese Ordnung zu erhöhen.
Die Allianz für Multilateralismus
Diesen letzteren Weg zu intensivieren ist die Idee hinter der "Allianz für Multilateralismus", vom deutschen Außenminister Heiko Maas zusammen mit seinem französischen Counterpart Jean-Ives Le Drian am Rande der VN-Generalversammlung im September 2019 öffentlich in größerem Rahmen vorgestellt. Neben Deutschland und Frankreich zeichneten auch Chile, Mexiko, Ghana, Singapur und Kanda als Einladende. Großbritannien hatte zwar abgelehnt, aber eine große Zahl europäischer Länder nahm Teil. Auch bestand starkes Interesse bei asiatischen Ländern, insbesondere Indien, ebenso wie Australien; und ein gewisses Interesse bei lateinamerikanischen und afrikanischen Ländern.
Worum geht es bei dieser Initiative? Sie ist motiviert, wie Maas und Le Drian in einem gemeinsamen Zeitungsbeitrag erläutert haben, von dem Eindruck, dass die multilaterale, liberale Ordnung bedroht ist: "Einige Akteure setzen verstärkt auf Machtpolitik und untergraben die Idee einer regelbasierten Ordnung, um das Recht des Stärkeren durchzusetzen. Gleichzeitig steigt in vielen Gesellschaften, auch in manchen westlichen, die Kritik an einer scheinbar ineffizienten internationalen Zusammenarbeit. (…) Das Resultat von Großmachtwettbewerb und wachsendem Nationalismus ist eine zunehmend zersplitterte Weltordnung - politisch, wirtschaftlich und gesellschaftlich. Um diesem Trend etwas entgegenzusetzen, müssen gleichgesinnte Staaten gemeinsame Sache machen und ihren Einsatz für den Multilateralismus verdoppeln. Frankreich und Deutschland wollen dabei Vorreiter sein."
Die Allianz hat eine Reihe von Projekten gestartet, in Bereichen wie Cyber-Sicherheit, Klimawandel, Pressefreiheit oder autonomen Waffensystemen. Sie hat sich selbst als "ein globales Netzwerk von gleichgesinnten Staaten" bezeichnet, nicht also als Institution oder Club mit einer festgelegten Zahl von Mitgliedern.
Die Allianz hatte zwar einen ermutigenden Start, doch bleiben eine Reihe von Fragen in Bezug auf ihre künftige Entwicklung offen:
1) Begrifflichkeit: "Allianz" bedeutet im üblichen Sprachgebrauch ein institutionalisiertes Format der Zusammenarbeit, oft im Bereich der Sicherheit — ist das der passende Name für ein loses Netzwerk? Und ist "Multilateralismus" der passende Begriff für die Ambition, eine spezifische Ordnung zu stärken? Ist Multilateralismus nicht eher eine Methode als ein Ziel an sich, schließlich könnte eine Gruppe von Staaten ja auch "multilateral" eine autoritäre Ordnung stützen.
2) Fokus: reicht es aus, auf die "weiche" Dimension von Ordnung abzuzielen, angesichts der Absicht, "die regelbasierte Ordnung" zu stabilisieren? Ist nicht die "harte" Dimension — mit Konflikten, mit Sicherheitsfragen umzugehen — noch wichtiger?
3) Engagement der Teilnehmenden: Kann ein eher loses Netzwerk ohne klare Strukturen wirklich etwas Substanzielles bewirken? Kann es tatsächlich einen Einfluss auf globale Machtpolitik gewinnen?
4) Mitgliedschaft: Reicht es aus, Mittelmächte (und kleinere Staaten) zu versammeln? Oder ist nicht am Ende amerikanische Teilnahme unverzichtbar, um chinesische oder russische Ideen von Ordnung entgegenzutreten?
Den Ansatz vertiefen und erweitern
In dieser neuen, fragilen internationalen Umgebung muss Deutschland offenkundig den Blick über Europa und die USA hinaus werfen. Die Allianz für Multilateralismus ist ein Baustein für eine solche Herangehensweise, insbesondere wenn das Netzwerk mit substanziellerem Inhalt gefüllt wird und die Regierungschefs es zu ihrer Sache machen. In jedem Fall geht die Initiative in die richtige Richtung: Deutschland muss die Beziehung zu gleichgesinnten Partnern weltweit vertiefen, die bereit und fähig sind, mehr in eine freie und offene, liberale internationale Ordnung zu investieren.
Das ist das Thema, das die 20. Außenpolitische Jahrestagung der Heinrich-Böll-Stiftung vertiefen möchte: Wer könnten diese gleichgesinnten Partner sein, auf welche Gebiete könnte und sollte sich die Zusammenarbeit fokussieren? Was könnten neue globale Partnerschaften zu speziellen Herausforderungen beitragen — etwa zum Kampf gegen Klimawandel, zu einer faireren weltweiten Handelsordnung oder zu sicheren Seewegen, um das Nervensystem einer globalisierten Welt intakt zu halten?
